Андрей Захаров - «Спящий институт». Федерализм в современной России и в мире

По-видимому, именно этот печальный опыт, дискредитировавший сочетание разделенного правления и самоуправления в «разноцветном» контексте, спустя четверть века не позволил обратиться к федерализации как наиболее эффективному и вполне естественному инструменту демонтажа системы апартеида в Южно-Африканской Республике. Действительно, эта страна стала федерацией, но не сразу, а спустя почти десятилетие после начала здешней «перестройки» – в 1996 году. Что же касается ранних этапов реконструкции, то энергичная поддержка, оказываемая федеративному проекту политическими организациями белого меньшинства, вызывала непреодолимую аллергию на него у многих чернокожих политиков. «Члены Африканского национального конгресса усматривали в требованиях укрепления региональной власти разновидность апартеида, в особенности из-за того, что прежде господствовавшая Национальная партия стала одним из наиболее рьяных поборников федерализма с самого начала переходного периода» [120].

Оценивая политические перспективы Южной Африки в 1991 году, в самый разгар реконструкции и за пять лет до федерализации, Дональд Горовиц отмечал: «Хотя в рядах белых граждан федералистские установления вызывают прилив энтузиазма, многие черные лидеры полагают, что они противоречат идее неделимой ЮАР» [121]. Руководство АНК не без оснований опасалось того, что федеральный порядок с присущим ему предоставлением широких компетенций региональным властям поможет сохранить на территории обновляемого государства очаги белого доминирования. Кстати, именно за создание в рамках федеративной ЮАР самоопределяющегося и исключительно белого Volkstaat выступали тогда ультраправые группы африканеров. Интересно, что в 1920-х годах АНК сам настаивал на территориальном размежевании черного и белого населения Южной Африки. Этот принцип был отвергнут лишь в 1969 году, в ходе обновления программы партии, когда перспектива самостоятельных политических институтов для расовых меньшинств была расценена как разновидность апартеида.

Впрочем, белым консерваторам из Национальной партии вкупе с белыми либералами из Демократической партии никогда не удалось бы добиться продвижения своих инициатив в середине 1990-х годов, если бы не сочувствие со стороны влиятельных групп чернокожей элиты. Воспринимая федерализм как надежный инструмент, гарантирующий права белого меньшинства, они смогли заручиться поддержкой Партии свободы Инката, которая со времен борьбы за независимость представляла себя в качестве единственного защитника народа зулу – наиболее заметного в Южной Африке меньшинства с черным цветом кожи. Эта организация, еще во времена апартеида имевшая неплохие отношения с властями, а в 1996 году отказавшаяся войти в правительство черного большинства и превратившаяся в главную оппозиционную силу, настаивала на предоставлении самой широкой автономии и даже права на самоопределение крупнейшей провинции Квазулу-Натал, населенной преимущественно зулусами. Из этого неизбежного взаимопонимания, утвердившегося вопреки принципиальным идеологическим различиям, и выросла неформальная и причудливая коалиция, сыгравшая ключевую роль в разработке нового образа правления, который и был закреплен Конституцией ЮАР 1996 года.

В целом же опыт Южно-Африканской Республики, несмотря на все напрашивающиеся здесь оговорки, тоже можно рассматривать в качестве примера того, как сдающая позиции политическая культура белых наделяет новую элиту федералистским сознанием. Причем в данном случае это наследство лелеется с особым трепетом, поскольку бывшие «колонизаторы» в большинстве своем никуда не собираются уезжать. И хотя после 1996 года никаких значимых инициатив в плане создания упомянутого выше Volkstaat в ЮАР не наблюдалось, а Национальной партии вообще больше нет, для политически активных белых очень важно наличие в Основном законе страны статьи 235, которая недвусмысленно провозглашает право меньшинств на территориально очерченную самобытность. Текст этой статьи гласит: «Право на самоопределение южноафриканского народа как единого целого, провозглашенное настоящей Конституцией, не препятствует признанию в его рамках права на самоопределение любого сообщества, разделяющего общее культурное и языковое наследие, которое может быть реализовано в форме создания территориального образования в границах Южно-Африканской Республики или иным образом, установленным национальным законодательством» [122].

Камерун в 1961 году также встал на федеративные рельсы благодаря колонизаторам: поскольку эта территория после Первой мировой войны была поделена между англичанами и французами, уходящие властители при поддержке местных элит решили, что лучшим способом консолидации нового политического пространства будет федерация [123]. Наконец, крошечные Коморские Острова в 1978 году тоже преобразовались в федеративное объединение не без влияния французов, которым они прежде принадлежали. Кстати, в первые годы независимости, провозглашенной в 1975 году, руководство этой островной республики решительно отвергало федерализм, видя в нем «раскольнический маневр колонизаторов», но потом под давлением одного из четырех ключевых островов, который настаивал на самой широкой автономии, а также Франции, пошло на уступки [124]. Африканские интеллектуалы часто жаловались, что колониальные державы грубо навязали молодым государствам собственные политические институты, зачастую не соответствующие местным традициям и укладам. «Все африканские страны, получившие независимость в результате процесса переговоров (а такие составляют большинство), начали свою самостоятельную политическую жизнь с конституциями и административным аппаратом, фактически скопированными с конституции и административного аппарата бывшей колониальной державы», – констатировал президент Танзании Джулиус Ньерере [125]. Но интересно, что федерализм обычно в этом ряду не упоминался, поскольку ни Великобритания, ни Франция, ни Бельгия сами не были федеративными государствами. Напротив, на первых порах завещанные ими федералистские методики воспринимались – в основном – весьма благожелательно; в них видели ценный и практичный подарок, а описанную выше «белую» федерацию Восточной Африки предпочитали рассматривать как неприятное исключение. Сказанное, разумеется, не касается левых радикалов, которых в рядах правителей новой Африки было, впрочем, не слишком много. Так, один из них, камерунский писатель и музыкант Бенжамин Матип, выступая в 1958 году в Ташкенте, называл федерализм не иначе как «довольно иллюзорным вариантом косвенного империализма» [126].

Привнесенный и чужеродный характер институтов, не выношенных местной историей и не выстраданных местной политикой, обусловил другую особенность африканского федерализма – исключительно утилитарный характер его применения. Сказанное означает, что рассредоточение политической власти как основа федералистского образа правления даже теоретически не могло выступать в качестве цели политического развития, оставаясь лишь средством для решения сиюминутных задач, встававших перед правящими группами. В послевоенной Эфиопии, к примеру, за преобразованием в федерацию стояло вполне конкретное стремление к расширению государственных границ: «Федеральные установления воспринимались эфиопскими властями с большим подозрением и рассматривались лишь как временная уступка, позволявшая аннексировать Эритрею» [127]. Как только эта задача была успешно решена, власти страны начали демонстративно пренебрегать конституционными нормами, которые гарантировали вступившему в федеративный союз новому члену политическое равноправие. В 1962 году федеральное устройство в этой стране было упразднено; чтобы вернуться к нему (правда, снова неудачно), Эфиопии понадобились десятилетия, хотя и это в конечном счете не спасло ее от потери Эритреи. Наблюдатели, в свою очередь, констатировали, что «эфиопско-эритрейский федеративный союз породил федерацию без федерализма» [128]. Соответственно, ее провал был обусловлен не столько противоречиями и трениями между составными частями (наиболее типичная причина подобных фиаско), сколько стойким нежеланием эфиопской государственной верхушки осмысленно практиковать федерализм.