Евгения Задорожная - Законодательный процесс и конституционно-правовые кризисы в России. Монография

С. Ю. Витте предлагал программу проведения политических реформ, предусматривающую изменение положения о выборах в Государственную Думу и обновление Государственного Совета. Вышеупомянутые акты содержали положения, которые не были во всем между собой согласованны. Так, если в Манифесте речь шла об одном законодательном учреждении – избираемой подданными императора Государственной думе, то в докладе говорилось о придании реформируемому Государственному совету законодательной функции, наряду с Государственной думой. В этой связи был издан Манифест 20 февраля 1906 г. «Об изменении учреждения Государственного совета и о пересмотре учреждения Государственной думы» 69 69 Собр. Узак. №38, 21.02.1906 г. ст. 196. , которым устранялись противоречия. Дума фактически становилась одной из палат российского парламента. В Манифесте прямо указывалось, что Государственная дума и Государственный совет наделялись равными правами в законодательной сфере.

Таким образом, вплоть до конца апреля 1906 года действующая власть стремилась приспособить объединенное правительство, образованное как часть новой системы государственного управления, к сосуществованию с получившей законодательные права Государственной думой.

23 апреля 1906 года Именным Высочайшим указом утвержден Свод Основных государственных законов 70 70 Законодательные акты переходного времени. 1904—1908 гг. … С. 615—640. . Это позволило предотвратить неопределенность в сфере законодательной власти. Документ содержал основные организационные элементы ее системы. Государственная дума была созвана, имея правовые основания для своей деятельности.

В документе провозглашались цели:

1) установление новых путей проявления самодержавия;

2) сведение в единый документ постановлений, имеющих силу Основных государственных законов;

3) отграничение представительной законодательной власти от власти, принадлежащей единолично Императору.

Таким образом, была смоделирована система законодательной власти. Император осуществлял ее в единстве с Государственным советом и Государственной думой. В результате преобразований появился двухпалатный парламент. Примечательно, что в документах, регламентировавших статус его палат, не было сказано, какая из них была главной.

Манифест содержал основы статуса членов Государственной Думы, ее председателя и секретарей. Они получали некоторую самостоятельность по отношению к исполнительной власти. Статья 14 устанавливала, что «Члены Государственной Думы пользуются полною свободою суждений и мнений по делам, подлежащим ведению Думы (или индемнитетом – прим автора), и не обязаны отчетом перед своими избирателями», т. е. закреплялся принцип «свободного мандата». Однако депутаты самостоятельно принимали в качестве своей позиции позицию избирателей или политической партии, к которой они принадлежали.

В соответствии с провозглашённым принципом взаимного контроля Государственного совета и Думы, думский законопроект мог быть отклонен Государственным советом, а законопроект, предложенный Госсоветом, требовал обязательного одобрения Думы. Спорные ситуации разрешала комиссия, образованная обеими палатами. В качестве примера можно привести порядок, определенный для рассмотрения проекта государственной росписи 71 71 См. Законодательные акты переходного времени. 1904—1908 гг.: Сборник законов, манифестов, указов Пр. Сенату, рескриптов и положений комитета министров, относящихся к преобразованию государственного строя России, с приложением алфавитного предметного указателя: С.-Петербург, Издание Юридического книжного склада «ПРАВО», 1909, С. 297. .

В то же время право окончательного принятия закона оставалось у Императора. По его указанию закон, отклоненный одной из палат, мог быть повторно внесен на рассмотрение до окончания текущей сессии. В то же время законопроекты, одобренные обеими палатами, но не утвержденные Императором, не могли рассматриваться повторно.

После учреждения Государственной думы законодательный процесс в России содержал следующие стадии: 1) законодательная инициатива; 2) разработка законопроекта; 3) рассмотрение законопроекта; 4) принятие закона; 5) утверждение закона; 6) опубликование закона.

С 1906 года принимаемые законы различались по своей юридической силе. Особый статус имели Основные Государственные законы. Инициатива по их пересмотру принадлежала только Государю, и принимались они в особом порядке Императором, без участия Государственной думы и Государственного совета. Законы, не относившиеся к Основным Государственным, напротив, принимались и изменялись с участием Государственной думы и Государственного совета.

Помимо законов выделялись особые нормативные акты, принимаемые в соответствии со статьей 87 Свода Основных Государственных законов: во время прекращения полномочий Государственной думы в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств принимались так называемые «меры». Они докладывались Советом Министров непосредственно Императору и принимались в форме постановлений, которые имели силу закона, однако, не могли изменять положений Основных законов, а равно правового положения Государственной думы и Государственного совета. Не позже 2 месяцев после открытия очередной сессии Государственной думы каждое такое постановление должно было быть представлено в качестве законопроекта. В противном случае, а также в случае отклонения законопроекта одной из палат, соответствующее постановление теряло силу.

В соответствии со статьей 8 Свода Основных Государственных законов Императору принадлежало право «почина» по всем предметам законодательства. Однако процедура осуществления им законодательной инициативы детально прописана не была.

Появилась новая форма законодательного акта – Одобренный Государственным советом и Государственной думою и Высочайше утвержденный закон 72 72 Законодательные акты переходного времени. 1904—1908 гг. … С. 388. . Само понятие «закон» между тем не было четко сформулировано, что осложняло правопонимание в целом.

Наказы Государственной Думы и Государственного Совета, в которых подробно описывался порядок деятельности указанных государственных органов, были фактически Регламентами законодательных органов. Так, Наказ Государственного Совета, принятый 11 мая 1907 года 73 73 Законодательные акты переходного времени. 1904—1908 гг…. С. 530. , помимо общих организационных моментов, содержал порядок обсуждения законопроектов и голосования по поводу их принятия, а также детализацию деятельности согласительных комиссий, образуемых в соответствии со ст. 49 Учреждения Государственного Совета 74 74 Законодательные акты переходного времени. 1904—1908 гг. … С. 969. .