Евгения Задорожная - Законодательный процесс и конституционно-правовые кризисы в России. Монография

Таким образом, Манифест 17 октября 1905 года не являлся конституцией в прямом смысле слова. Но то, что в нем предусматривалось наделение Государственной думы статусом органа законодательного, представительного, позволяет говорить о появлении в государстве начал законодательного процесса парламентского типа.

Надо признать, что у него были недостатки. В частности, главенствующее положение в нем принадлежало не народным представителям, а главе государства. Наличие у императора России права абсолютного вето в отношении принимаемых законов и права распускать Государственную Думу фактически по своему усмотрению не могло способствовать свободному и демократичному законодательному процессу.

Однако в нем мы можем видеть немало рациональных элементов, а именно:

1) законодательная инициатива, наряду с внесением в законодательный орган законопроекта, могла быть выражена и в форме законодательного предположения, на основе которого разработка законопроекта осуществлялась профессионально в законодательном органе и правительственных министерствах;

2) право законодательной инициативы принадлежало, как это имеет место в большинстве государств, относительно небольшому количеству субъектов: главе государства, органам законодательной и исполнительной власти; это не позволяло «засыпать» парламент массой законопроектов;

3) право законодательной инициативы депутатов было ограничено требованием, в соответствии с которым законодательная инициатива могла исходить только от группы депутатов численностью не менее 30 человек; подобное правило существует в некоторых государствах и сегодня, делая законодательную инициативу более представительной и, вероятно, более качественной;

4) законопроекты, соответствующие поступившим в законодательный орган законодательным предположениям, могли одновременно разрабатываться и в Государственной Думе, и в органах исполнительной власти, чем создавались условия для конкуренции, направленной на создание лучшего законопроекта;

5) поступление заключений по законодательным делам не зависело от воли законодателей, а было общим непременным условием;

6) между вторым и третьим чтениями законопроекта в законодательном органе должен был быть промежуток времени, что позволяло не принимать закон в спешке и давало дополнительное время для его обдумывания законодателями;

7) отклоненные альтернативные законопроекты использовались в качестве рабочего материала при доработке соответствующих одобренных законопроектов.

После февральской революции 1917 года Государственная дума фактически была отстранена от дел, и законодательный процесс приобрел иной, непарламентский характер. Законы должны были приниматься Временным правительством 75 75 Революционное движение в России после свержения самодержавия / отв. ред. Л. С. Гапоненко. – М.: Изд-во АН СССР, 1957. С. 424—426. – (Великая Октябрьская социалистическая революция. Документы и материалы). , которому Великий Князь Михаил Александрович передал всю полноту власти на период до формирования Учредительного Собрания 76 76 Задорожная Е. В. Законодательный процесс в России в переходный период 1917—1918 годов // Вестник Российского университета кооперации. – 2017. – №3 (29). С. 100—102. . Но оно принимало не законы, а постановления – «акты законодательного свойства» 77 77 Россия (1917, февраль—октябрь). Законы и постановления: Сборник указов и постановлений Временного правительства: Вып. 1—2. – Пг., 1917—1918. – 2 т. С. 33. .

Анализ изданных в период с 25 февраля по 3 марта 1917 г. основных актов государственного управления, позволяет констатировать факт, что Основные государственные законы 1906 г. продолжали действовать, при этом изначально законы должны были приниматься непосредственно Временным правительством, так как именно ему Великий Князь Михаил Александрович передал всю полноту власти на период до формирования Учредительного Собрания. Временное правительство, между тем, обнародовало декларацию, согласно которой выбор формы правления и принятие конституции страны возлагались на Учредительное Собрание. Необходимо было управлять государством, а это значило, что принятие на себя только полномочий исполнительной власти было недостаточно. Издавались постановления Временного правительства по законодательным делам, иначе говоря, «акты законодательного свойства».

Анализ материалов Сборника указов и постановлений Временного правительства, «Законы и постановления», а также материалов, опубликованных в Вестнике Временного правительства, позволяет сделать вывод, что Свод основных государственных законов полностью отменен не был. Ст. 87 давала законную возможность Временному правительству в период прекращения полномочий Государственной Думы и при наличии чрезвычайных обстоятельств принимать так называемые «меры», в данном случае Постановления, являющиеся, по сути, законами.

С первых дней пребывания у власти Временное правительство изменило порядок принятия таких «законоположений», заменив высочайшее утверждение документа утверждением их, например, военным советом либо советом министров. Вопрос утверждения законопроектов, таким образом, был передан постановлениями Временного правительства в соответствующие ведомства или совет министров.

22 марта 1917 года Временное правительство учредило Юридическое Совещание в составе Председателя и шести членов, назначаемых Временным правительством, и Управляющего делами Временного правительства 78 78 Там же. С. 24. . Оно было уполномочено давать предварительные заключения по «мероприятиям Временного правительства, имеющим характер законодательных актов».

Проекты законов разрабатывались в профильных комитетах Временного правительства и передавались на заключение Юридического Совещания или сразу на рассмотрение правительства.

В это время имела место законодательная инициатива в форме предложения. Временное правительство рассматривало такое предложение и могло предложить соответствующему министру разработать по нему законопроект и проект бюджетных расходов на его реализацию.

Постановления правительства подписывались Министром—Председателем, а наиболее важные – всеми членами Временного правительства.

Просуществовавший с 7 по 25 октября 1917 г. Временный совет Российской республики (Предпарламент) должен был стать переходным органом власти, подготовившим законопроекты к моменту созыва Учредительного Собрания. Изначально даже предполагалось наделение его функциями законодательного органа, но на деле Временный совет стал лишь совещательным учреждением 79 79 Шевырин В. М. 2007. 03. 014. Руднева С. Е. Предпарламент: октябрь 1917 г.: опыт исторической реконструкции. – М.: Наука, 2006. – 279 с // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Серия 5: История. Реферативный журнал. 2007. №3. .