Евгения Задорожная - Законодательный процесс и конституционно-правовые кризисы в России. Монография

Под словом «законодательный» применительно к процессу, очевидно, следует понимать то, что происходит в законодательном органе (по аналогии с судебным процессом, который происходит в суде). То есть законодательный процесс – это порядок (последовательный ход, правила), имеющий место в законодательном органе.

Теперь надо сказать, что это за порядок, порядок чего. Законодательный процесс включает в себя много процедур: доведение содержания законопроекта до субъектов права законодательной инициативы, создание рабочей группы по доработке законопроекта, проведение разного рода экспертиз, рассмотрение законопроекта в комитетах, во фракциях, на парламентских слушаниях, на пленарных заседаниях законодательного органа, внесение в законопроект поправок и так далее, и так далее. Все эти процедуры назвать в определении законодательного процесса невозможно и в этом нет необходимости, как нет необходимости называть все процедуры при формулировании определения любого другого сложного процесса, например, избирательного. Однако нельзя упустить процедуру принятия закона, под которой некоторые авторы, как мы знаем, понимают весь законодательный процесс, но которая представляет собой только голосование, однако, без которого закон появиться не может. Поэтому слова «принятие закона» должны быть в нашем определении непременно.

Что же происходит с законопроектом до принятия закона, если объединить это одним словом? Наш ответ: рассмотрение. Потому что рассмотреть, в нашем случае, означает «вникнув, разобрать, обсудить» 20 20 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Указ. соч. С. 686. . Рассмотрение каждым депутатом лично, в рабочих группах, в комитетах, во фракциях, на парламентских слушаниях, экспертами, на заседаниях законодательного органа и в других форматах. Рассмотрение, которое сопровождается многими другими процедурами, но они именно сопровождают рассмотрение законопроекта, как в судебном процессе многие процедуры сопровождают рассмотрение дела в суде.

Итак, по нашему мнению, определение законодательного процесса должно содержать слова «порядок» «рассмотрение» и «принятие закона». К ним добавим «опубликование закона», потому что без этой процедуры принятый закон не становится законом в полном смысле этого слова, так как неопубликованные законы не применяются.

Таким образом, под законодательным процессом в Российской Федерации мы понимаем порядок рассмотрения в законодательном органе государственной власти, внесенного субъектом законодательной инициативы проекта закона, вплоть до его принятия (одобрения) и опубликования/обнародования.

Приведенное выше определение позволяет разграничить процессы «законодательный» и «законотворческий», так как последний тесно связан с интеллектуальной деятельностью авторов законопроекта по созданию текста с учетом выявленных потребностей общества и направлениями внешней и внутренней политики государства, определяемыми Президентом России. Законодательный же процесс по отношению к законотворческому становится технологией 21 21 Бишенова М. М., Ширитов А. Б. Понгятие законодательного процесса // Вестник экспертного совета. 2020. – №4 (23). создания законов, чем объясняется его стадийность в исторической ретроспективе.

Прежде чем приступить к изучению сущности законодательного процесса, отметим, что сущность как философская категория означает главное, основное, необходимое в том или ином явлении 22 22 Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: учебник. – М.: Юристъ, 2004. С. 28. . Следовательно, сущность законодательного процесса есть то наиболее характерное, значимое в нем, что определяет его содержание, социальное назначение и функционирование. Без глубокого и разностороннего понимания правовой природы и сущности законодательного процесса невозможно грамотное, квалифицированное его регулирование.

Здесь уместно сказать о том, что законодательный процесс является важной частью начального звена механизма правового регулирования, именно в ходе него происходит регламентирование общественных отношений, нуждающихся в правовом опосредовании 23 23 Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. – М., 1966. С. 34. . Таким образом от организации законодательного процесса в значительной мере зависит качество законов, следовательно, и эффективность их воздействия на регулируемые общественные отношения.

При рассмотрении сущности законодательного процесса важно учитывать два аспекта:

1) то, что он собой представляет (его содержательная сторона);

2) то, на достижение каких целей он направлен и чьим интересам он служит (его ролевая сторона).

Рассмотрим законодательный процесс с учетом указанных аспектов.

Содержательная сторона законодательного процесса включает в себя много процедур, но, кроме того, еще и процессуальных действий, поэтому назовем только самые важные:

– регистрация внесенного в законодательный орган проекта закона, если он внесен уполномоченным субъектом и соответствует установленным требованиям;

– определение подразделения законодательного органа (комитета или комиссии), которое будет осуществлять предварительное рассмотрение и доработку внесенного в законодательный орган законопроекта (далее – профильный комитет);

– экспертная оценка законопроекта в зависимости от предмета законопроекта;

– рассмотрение законопроекта во фракциях законодательного органа;

– рассмотрение законопроекта в комитетах законодательного органа;

– рассмотрение законопроекта законодательным органом;

– голосования по законопроекту, включая голосование за принятие закона (при этом, если по результатам какого-то из голосований, в Государственной Думе их три или четыре, а в законодательных органах субъектов Российской Федерации не менее двух, законопроект будет отклонен, законодательный процесс относительно этого законопроекта следует признать прерванным и несостоявшимся);

– подписание закона уполномоченным должностным лицом и его официальное опубликование.

Последнее действие, хотя и не происходит в законодательном органе, однако, представляется завершающим в законодательном процессе. Помимо того, что неопубликованный закон не является еще, по сути, законом, высшее должностное лицо может наложить вето и вернуть законопроект в законодательный орган.

Таким образом, содержательная сторона законодательного процесса характеризуется балансом властных полномочий трех основных субъектов: Государственной Думы, Совета Федерации, Президента Российской Федерации. Актуальная редакция Конституции Российской Федерации 24 24 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 г.) // Рос. газета. – 2020, – 4 июля. позволяет включить в число таких субъектов, в определенных законом случаях, также Конституционный Суд Российской Федерации, который по запросу Президента Российской Федерации проверяет конституционность проектов законов Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также принятых в порядке, предусмотренном ч. 2 и 3 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции Российской Федерации законов до их подписания Президентом Российской Федерации.