Азамат Нурболатов - Административная юстиция. Сравнительно-правовой анализ. Учебное пособие

Исторически Государственный совет создавался как консультативный орган при правительстве, наделенный полномочиями по даче заключения на принимаемые им акты. Только после положительного заключения Государственного совета эти акты могут быть направлены в парламент для утверждения и вступления в силу. В последующие годы он стал разрешать жалобы частных лиц против органов управления; таким образом, он развивался в качестве полноценного специального судебного органа. И сегодня Государственный совет осуществляет обе функции: как суд и как консультативный орган. При этом он одновременно является судом первой инстанции (разрешает жалобы на президентские и правительственные декреты, акты, изданные министрами либо исходящие от организаций общенационального значения, в том числе профсоюзов, и др.), а также апелляционной и кассационной инстанцией по отношению к решениям административных трибуналов.

Так, Госсовет в качестве высшего административного суда выносит по первой и последней инстанции в порядке исключения решения по наиболее важным делам: по жалобам на акты правительства и министров, по спорам о статусе высокопоставленных служащих и военных, назначенных правительством, и по ряду других особых или исключительно важных дел. В качестве суда второй и последней инстанции он выносит решения по жалобам и протестам на постановления апелляционных и специализированных административных судов, а в отдельных случаях и региональных судов. Все это делается главным образом в отделе по спорам, состоящим из 10 подотделов: трех финансовых и семи общих. Большинство дел решается на заседаниях подотделов или на совместных заседаниях двух подотделов. Более сложные дела, в особенности трудные в правовом отношении, рассматриваются на заседании всего отдела, в котором обычно участвуют 17 человек. И, наконец, дела с политической окраской рассматриваются собранием Госсовета из 10 человек под председательством вице-председателя совета с правом решающего голоса. В рассмотрении дел обязательно участвуют правительственные комиссары, которые назначаются правительством и образуют в совете подразделение прокурорского надзора. Комиссар – это самостоятельная фигура. Он должен быть независимым и беспристрастным, излагать по делу свое личное мнение. Комиссар не принимает непосредственного участия в вынесении решения. Только его мнение по делу становится известным общественности. Мнения членов совета не оглашаются. Судебное дело проходит в Госсовете через несколько фильтров, что обеспечивает достаточно высокое качество правосудия, но вместе с тем растягивает процесс во времени. Дело рассматривается не только с точки зрения правильности применения норм права, но и по существу, так как оцениваются все собранные по делу доказательства, все установленные факты, т.е. рассматриваются и вопросы права, и вопросы факта.

Небезынтересной будет рассмотреть в этой главе роль, которую выполняет Государственный совет в качества консультанта правительства по вопросам управления, тем более если учесть, что из пяти входящих в него отделов только один по спорам (судебный), а остальные четыре – консультативные.

Так, к консультативным относятся отделы общественных работ, внутренних дел, финансов и социальный, каждый из которых осуществляет контроль в соответсвующей сфере управления. Они курируют группы соответствующих смежных министерств. Председатели отделов назначаются советом министров из числа государственных советников – членов совета. Главой Госсовета формально является премьер-министр, а его заместителем – министр юстиции. На деле совет возглавляет его вице-председатель, назначаемый Советом министров из числа председателей отделов или госсоветников. Вице-председатель руководит заседаниями наиболее важных подразделений Госсовета. Он является чиновником высшего ранга. Помимо вице-председателя совета и председателей отделов в его основной состав входят заместители председателя отдела по спорам, председатели подотделов, титулярные госсоветники, докладчики и аудиторы первого и второго классов. Как уже было отмечено, члены Госсовета формально – не должностные лица суда, а государственные служащие. С одной стороны, они независимы, с другой, сменяемы. Предельный возраст для них – 65 лет. Продвижение их по службе проходит не по выбору руководства, а в зависимости от стажа, что является гарантией против субъективизма и волюнтаризма по отношению к ним. По обычаю дисциплинарные меры к ним не применяются. Характерным для Госсовета является откомандирование его членов: временное или постоянное. Иногда до трети состава совета работает в парламенте, министерствах, публичных учреждениях и предприятиях, конкурсных комиссиях и даже в посольствах. Такая ротация позволяет совету поддерживать тесные связи с практикой. Консультирование Госсовет осуществляет в двух формах: 1) представлением заключений по проектам правовых актов, 2) проведением исследований и подготовкой докладов по вопросам государственного управления. Дачей заключений занимаются консультативные отделы совета. Обычно им приходится действовать очень оперативно. Иногда правительство просит представить заключение по сложным актам, в том числе и бюджетно-финансовым, за 1—2 дня. В Госсовет на отзыв направляются обязательно все без исключения законопроекты, а также целый ряд наиболее важных подзаконных актов. В остальных случаях администрация обращается в совет по своему усмотрению. За год совет дает около 2000—2500 обязательных и факультативных консультаций. В своем заключении Госсовет может обратить внимание на редакцию проекта акта, т.е. на то, насколько юридически грамотно составлен текст. Далее, он может признать проект незаконным или даже неконституционным – только проект, так как признать неконституционным действующий закон может только Конституционный совет. Наконец, Госсовет может высказаться по вопросу о технической целесообразности проекта или административной меры – с точки зрения эффективности административной акции, в интересах нахождения наиболее оптимального решения проблемы. Правительство и другие органы не связаны заключением Госсовета. Оно для них не обязательно. Но обычно администрация следует рекомендациям совета, поскольку они даются высококвалифицированными специалистами и поскольку акт, если мнение совета не будет учтено, может быть в дальнейшем аннулирован его отделом по спорам (судебным). Доклады и исследовательские обзоры готовятся отчетно-исследовательским отделом Госсовета. Отдел обязан анализировать трудности, с которыми сталкивается администрация, и предлагать меры по их устранению.