Борис Хачатурян - Историография инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации

Отмена в 1961 г. Александром II крепостного права, приведшая к отсутствию личной зависимости крестьян от помещиков и появлению в общественном производстве «свободных рук», дало толчок к бурному развитию капиталистических отношений и поставило перед государством, ко второй половины XIX в., задачи по их реформированию как на уровне государства, так и на уровне местных сообществ и в первую очередь – губерний 104и уездов 105(сегодня мы говорим – на региональном уровне).

Реформированием губернского и уездного управления занялось Министерство внутренних дел 106. 1 января 1864 г. Александром II издаётся, подготовленное МВД, Положение о губернских и уездных земских учреждениях для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам (фото 3), которым вводились губернские и уездные земские учреждения.

Фото 3. Положение о губернских и уездных земских учреждениях (проект 1893 г.)

Положение закрепило переход к системе местного цензового (имущественного) представительства посредством курий, формируемых на основе имущественного ценза и введения системы прямого и косвенного избрания в состав выборных (представительных) органов. В результате были созданы земские органы управления: выборные земские собрания (губернские, уездные), состоящие из гласных и избираемые ими соответствующие земские управы – исполнительные органы.

Земские органы не были подчинены местной правительственной администрации, но свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице губернаторов и министра внутренних дел.

В выпущенной в 2013 г. монографии автором делается вывод о том, что земство «…оказалось чисто российским институтом, вызванным к жизни спецификой общественного развития 60 гг. XIX столетия. Его можно определить как своеобразную форму государственного регионального управления» 107.

Исходя из темы исследования для нас представляет интерес тот факт, что земские учреждения вводились на территории Российской империи не одномоментно, а избирательно. Первоначально в 1864 г. они были введены в 34 европейских губерниях России. В 1912 г. земство было распространено в урезанном виде на девять западных губерний. В 1876 г. земства были распространены на область Войска Донского, но не прижились там, поскольку казакам не понравилось выплачивать новый сбор, тем более что слегка подкорректированное законодательство обеспечивало преобладание в Донском земстве крупных землевладельцев и казачьей верхушки. Земские органы здесь были ликвидированы в марте 1882 г. 108

Кроме того, был ряд сепаратных актов, учитывающих особенности отдельных регионов страны, это: Местное положение о поземельном устройстве крестьян, водворённых на помещичьих землях в губерниях: Великороссийских, Новороссийских и Белорусских; Местное положение о поземельном устройстве крестьян, водворённых на помещичьих землях в губерниях Малороссийских: Черниговской, Полтавской и части Харьковской; Местное положение о поземельном устройстве крестьян, водворённых на помещичьих землях в губерниях: Киевской, Подольской и Волынской; Местное положение о поземельном устройстве крестьян, водворённых на помещичьих землях в губерниях: Виленской, Гродненской, Ковенской, Минской и части Витебской 109. Два последних местных положения отражали тот факт, что эти губернии в предреформенное время жили по юридическим нормам, так называемых инвентарных правил 110.

Структуру, основные принципы, состав электората наглядно показывает приводимая ниже схема 1.

Схема 1. Примерная структура земства

Об отношении к данному уровню управления, со стороны местных сообществ, красноречиво говорит факт строительства специальных зданий для организации работы земских органов. Как правило, это были одни из первых и лучших и красивейших каменных сооружений губернских городов (фото 4). В советское время большинство из них были отданы под учебные заведения.

Фото 4. Хабаровск. Дом городского самоуправления

В целом, анализ Положения 1864 г. позволяет сделать вывод о расширении общественных начал в управлении губерниями и уездами.

Что касается Восточно-Сибирского генерал-губернаторства, то земское общественное управление на эти территории распространено не было. Правительство неведение здесь земства объясняло тем, что население территорий не было готово взять на себя функции местного управления, поскольку, во-первых, прошло всего три десятка лет с тех пор, как к России были присоединены приамурские и приморские земли, малоизученные, со слабым укоренением славянского населения, с протяжной «прозрачной» границей с сопредельными странами, они требовали от центральной власти особых решений в их управлении, во-вторых, отсутствовало крупное (помещичье) землевладение, а именно – на помещика опиралась власть, проводя земскую реформу. Но сибирские территории имели более длительную историю их освоения русскими и, по-видимому, не только вышесказанное было причиной неведения здесь земского управления.

Как показывает проведённый автором ретроспективный анализ 111, проблемам земского общественного управления в России посвящено большое количество научной литературы, позволяющее сделать вывод о том, что изучение данного исторического российского феномена имеет три этапа: дореволюционный этап – литература пореформенного периода, советский этап – литература о земском общественном управлении в период строительства советского государства и современный этап – этап постсоветского изучения земского общественного управления.

В дореволюционной научно-публицистической литературе о российском земстве просматриваются три тенденции в отношениях исследователей к данному институту:

– характеристика государственного устройства России без рассмотрения института земского общественного управления (Дж. Ст. Милль, В. М. Гессен и др.) 112. Но, характеризуя задачи представительного органа, авторы едины во мнении, что «…сущность представительного органа состоит в том, что весь народ или значительная его доля, посредством своих депутатов, избираемых периодически, держат в руках высшую власть контроля. Народные депутаты должны обладать этой властью во всей её полноте» 113;