Борис Хачатурян - Административное право субъектов Российской Федерации: историко-правовое исследование

– вводится глава 91 «Край, область в составе Российской Федерации». Ст. 848 данной главы конституционно закрепила право края, области на наличие устава, который подлежал государственной защите, так же как и законы РФ;

– в соответствии со ст. 1361—1362 Конституции РФ на территориях краёв, областей, представительными органами 93государственной власти являлись Советы народных депутатов соответствующего края, области, ЕАО, автономного округа, полномочия и порядок деятельности которых определялись законами РФ;

– исполнительным органом (органом государственного управления 94) края, области, … стала администрация, подотчётная соответствующему Совету и вышестоящим исполнительным органам, полномочия и порядок деятельности которого, также определялись законами РФ.

Анализ нормативных правовых актов Президента РФ и глав администраций краёв, областей, … позволяет сделать вывод о том, что на администрации этих административно-территориальных единиц возлагалось выполнение следующих основных функций:

– разрабатывать и представлять на утверждение представительному органу бюджет и обеспечивать его выполнение;

– распоряжаться и управлять имуществом, относящимся к собственности субъекта РФ;

– разрабатывать и осуществлять программы в области управления экономикой и социальной сферой;

– осуществлять меры по обеспечению законности, прав, свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

– принимать в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения).

Кроме того, на главу администрации края, области, … лично возлагалась обязанность представления краевому, областному, окружному Совету не реже одного раза в год отчёта об исполнении регионального бюджета; самостоятельное формирование администраций, определение её структуры, утверждение штатного расписания в пределах ассигнований, выделенных Советом, назначение на должность и освобождение от должности руководителей структурных подразделений администраций.

А вот о какой-либо ответственности должностных лиц субъектов Федерации указанных выше перед населением анализируемые нормативные правовые акты, как уже отмечалось, ничего не говорили. Иными словами, была создана безответственная (перед населением) система управления.

К середине 1992 г. главами администраций, в основном было закончено формирование управленческого аппарата, как регионального уровня, так и в городах и районах дальневосточных субъектов РФ и Краснодарского края.

Следующим важным этапом на пути реформирования исполнительных органов в краях, областях,… России стал Закон РФ 1992 г. «О краевом, областном Совете…». Закон закрепил принцип единоначалия в деятельности глав администраций, установил их выборность населением края, области, … и срок полномочий – пять лет (ч. 2 ст. 36).

Но разрешить в связи с принятием новых конституционных норм все возникающие вопросы он не смог. Сохранение в Законе за Советами права отменять решение администрации 95, а также обязывать главу администрации отменять акты руководителей её структурных подразделений, если они противоречат действующему законодательству, не внесло слаженности в работу этих органов.

Говоря об ответственности краевых, областных органов, предусмотрен-ной в законе «О краевом, областном Совете…», необходимо отметить, что закон её определил только как ответственность за принятые ими решения и акты, нанёсшие ущерб предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям и гражданам в результате принятия противоречащих законам РФ решений краевого, областного Совета и актов краевой, областной администрации, их органов и должностных лиц, а также совершения ими неправомерных действий, в виде возмещения в полном объёме на основании решения суда или арбитражного суда за счёт собственных средств Совета, администрации и их органов (ст. 65).

Что касается конституционной ответственности: роспуск Совета, отстранение от должности главы администрации и т.п.; дисциплинарной ответственности должностных лиц, то таких норм в Законе не было. Иными словами, краевые, областные, окружные Советы получали возможность действовать безответственно, и прежде всего – перед населением субъектов РФ. Все это вело к напряжённости, нервозности, нестабильности в регионах. Ситуация требовала скорейшего разрешения.

Процесс постепенного реформирования региональных органов государственной власти был прерван Указами Президента РФ от 21.09.1993 №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и от 09.10.1993 №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации». Вслед за этими документами появляются новые указы, касающиеся, прежде всего, представительных органов субъектов Федерации и представительных органов местного самоуправления – Советов.

Важным этапом преобразования исполнительных органов субъектов Федерации стал Указ Президента РФ от 22.10.1993 №1723 «Об основных началах организации органов государственной власти в субъектах Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы» и утверждённое им Положение 96. В частности, Положением устанавливалось, что руководство деятельностью администрации осуществляется главой соответствующей администрации, наименование органа исполнительной власти (администрация, правительства и т.п.) и его главы утверждается соответствующим законодательным (представительным) органом с учётом исторических, национальных условий и традиций субъектов РФ. Положением определялся статус, компетенция, основные гарантии деятельности глав администраций краёв, областей,… их взаимоотношения с федеральными органами исполнительной власти и законодательными органами субъектов.

Процесс создания оптимальных форм организации исполнительных органов государственной власти российских субъектов наглядно просматривается на поиске названия данных органов, на порядке их формирования и объёме компетенции 97.

Так, в президентском Положении от 22.10.1993 г. №1723 наряду с термином «администрация» широко использовался термин «правительство», который, по мнению многих государствоведов, «более определён и чёток, отражает характер и структуру данного органа» 98. В последующих нормативных правовых документах, в том числе и указах Президента РФ, данный термин уже не употребляется, хотя в отдельных краях, областях, … успели появиться «правительства» 99.

Если в преамбуле Положения глава администрации был назван «губернатором», то ниже он именуется только лишь «главой администрации».

В соответствии с Указом Президента РФ от 07.10.1993 г. 100