Борис Хачатурян - Административное право субъектов Российской Федерации: историко-правовое исследование

Вместе с тем при определении предназначения государственного управления, всегда следует учитывать несовпадение, а то и противоречия между составными частями государства территорией, населением и властью. Нередко население и власть, особенно с начала XX в., как вандалы, относятся к территории: уничтожают растительный и животный мир, загрязняют воздух, почву и воду, выкачивают недра, вырубают леса, вершат другие дела, которые нарушают равновесие и восстановительные процессы в природе. Довольно часто, прежде всего, в нашей стране, власть не особо думает и о населении, порой ради каких-то химер легко жертвует десятками миллионов человеческих жизней. Нельзя не замечать и того, что время от времени долготерпение народа кончается, и он свергает власть и заменяет её иным типом правления.

Говоря об особенностях государственного управления в субъекте РФ, необходимо, прежде всего, отметить, что здесь под субъектами государственного управления выступают как федеральные органы государственного управления, так и региональные органы государственного управления, оказывающие прямое и опосредованное воздействие на положение дел в субъекте РФ.

Как и любое управление, государственное управление в субъекте РФ имеет основные компоненты, его формирующие; к таковым можно отнести:

– во-первых, определение принципов, целей, критериев, а также показателей, характеризующих (измеряющих) состояние объекта управления. Здесь главными субъектами являются региональные исполнительные органы, определяющие цели и разрабатывающие пути их достижения;

– во-вторых, выработка и реализация региональной государственной политики и решений органов государственного управления. Здесь главными субъектами выступают законодательные органы, облекающие предложения исполнительных органов в форму законов и исполнительные органы, воплощающие решения законодательных в жизнь;

– в-третьих, контроль, выступающий в качестве активной обратной связи, осуществляемый, прежде всего, через органы парламентского контроля.

Когда речь заходит о государственном управлении субъекта федерации, то нужно иметь в виду следующее. В основе государственного устройства обычно лежат субординационные (соподчинительные) или координационные (согласовательные) системы управления, а также различные их комбинации. В политико-правовой сфере координационные системы выступают чаще в двух видах – федерации и конфедерации. Основное различие между ними, как известно, заключается в том, что федерация обычно имеет единую государственность, тогда как конфедерация таковой не имеет. И федерация, и конфедерация могут основываться как на межнациональных, так и межтерриториальных взаимодействиях. Единая государственность делает федерацию более социально устойчивой в сравнении с конфедерацией. В свою очередь, межтерриториальные федерации (например, США, Мексика, ФРГ) оказались более надёжными, более стабильными в своей деятельности, чем межнациональные федерации (скажем, СССР, Югославия, Чехословакия).

Однако само по себе декларирование федеративного характера государственного устройства ещё не обеспечивает установления демократической координационной системы государственного управления. Нередко те или иные государства формально называются федеративными, а на деле являются субординационными и далёкими от подлинной демократии политическими системами.

За годы перестройки в нашей стране чрезвычайно обострились межнациональные отношения. Центробежные силы, сложившиеся в процессе борьбы против бюрократического аппарата, союзных структур, втянули в свою орбиту и внутрироссийские малые национальные образования. Некоторые из них, например, Чечня, встав на путь завоевания полного суверенитета, заявляли о намерении выйти из состава РФ. Сепаратистские тенденции в немалой степени подогревались некоторыми некорректными действиями федеральных органов власти, которые под влиянием инерции всё ещё исповедовали командно-директивные методы управления.

Разрешить эти вопросы предполагалось принятием новой Конституции РФ, в соответствии с которой в 1993 г. в составе РФ находилось 89 субъектов, в том числе 21 республика, 6 краёв, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 10 автономных округов (ст. 65 Конституции РФ в ред. 1993 г.) 31 31 По состоянию на 01.01.2016 г. в составе Российской Федерации находился 81 субъект, в том числе 22 республики, 9 краёв, 46 областей, 3 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа. .

Но и сегодня (конец второго десятилетия XXI в.), как и в 1990 гг., в теории и практике всё ещё нет целостного представления о наиболее целесообразной структуре управления субъектами Федерации, а также о механизме управления их социально-экономическим развитием в условиях многообразия форм собственности и регулируемой рыночной экономики.

В 1990 гг. регионы, особенно представленные малыми национальными образованиями, приобрели очень высокий уровень независимости от центра. И потому на первое место выдвинулась архисложная задача по разумной нормализации взаимоотношений федерального и регионального уровней государственного управления. Субъекты Федерации, имея свои органы законодательной и исполнительной власти, принимали конституции (республики) или уставы (края, области, …), определяющие правовой статус соответствующих регионов 32 32 История уставного нормотворчества дальневосточных субъектов РФ подробно рассмотрена автором в специальных изданиях. См. Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации: Историко-правовой аспект (1991 – 1997 гг.). Хабаровск: СПб ИВЭСЭП (филиал в г. Хабаровске), 2000. С. 89—111; Он же . Законотворческий процесс: научное и практическое пособие (курс лекций). 2-е изд. Хабаровск: ДВГГУ, 2013. С. 274—284; Он же. Государственное право Хабаровского края: Историко-правовое исследование. Хабаровск – Сочи: ДВНЦМП. 2018. не всегда соответствовавшие федеральному законодательству 33 33 Как пример см.: По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края: постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 №2-П // СЗ РФ. 1996. №4, ст. 409. .

Децентрализация государственного управления на практике (в конце XX столетия) обернулась сломом прежней властной вертикали и потерей должной управляемости страной: местные власти, опираясь на закон о местном самоуправлении, не подчинялись необходимым образом региональным властям, а последние, ссылаясь на конституционный суверенитет, не вполне признавали федеральные власти.