Александр Макарин - Российская бюрократия: проблемы и перспективы

К демократии, традиционно понимаемой как «воля народа», Вебер относился с подозрением, считая, что реализация власти большинства приведет к ущемлению личных свобод, а это является искажением основных идеалов демократии. Истинная демократия, определяемая Вебером как «подлинная воля народа», может быть осуществлена в двух формах: в виде «демократии без вождя» или «плебисцитарной демократии вождя». [27] Вебер М . Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990. С. 688.

Личные свободы ― основополагающий признак демократического устройства можно защитить и осуществить, как считает Вебер, при помощи «демократии без вождя», то есть на основе конституции и парламентаризма, системы рационального представительства, механизма коллегиальности и разделения властей. «Демократия без вождя» ― не буквальная власть народа (массы, по представлению Вебера, одного из интерпретаторов теории элит, отчуждены от власти), а форма борьбы за власть автономных групп политиков, профессионально представляющих народ.

Иная сущность у харизматической, или «плебисцитарной вождистской демократии». Вебер противопоставляет легитимность власти, основанной на харизматическом господстве, легитимности как традиционной, так и легальной форм правления. Основная цель такой демократии ― подчинить административную машину и заставить ее работать на основе диктата воли харизматического лидера, закрепленного парламентским решением. Политический лидер, вождь, имеет возможность произвольно изменять, упорядочивать и конституировать право, опираясь на свое политическое видение проблем общественной жизни, потому что его власть легитимна. Причем эта власть основана на добровольном согласии ей подчиняться, и обеспечивается она прежде всего верой в харизму (особую гениальность и одаренность) вождя.

Внутренняя противоречивость теоретических веберовских концепций либеральной демократии была подтверждена и неоднозначной практикой развития демократических политических систем в ХХ ― начале XXI века. Поэтому его анализ актуален и сегодня, позволяя проецировать его выводы на современную политическую жизнь. Эти выводы могут быть представлены следующими положениями:

• Парламент и парламентская система далеко не всегда надежная защита от диктатуры. Общество и представительные органы нередко становятся жертвами диктаторов и при парламентской форме правления. В свою очередь, представительные органы также не гарантируют осуществления «воли народа», так как они могут «представлять» свои узко групповые политические интересы. В переходные, сложные и трудные времена сочетание комплекса негативов ― нетерпение масс, неспособность парламента и грехи политических лидеров ― могут смести ростки «либеральной» формы демократии и права. Российская действительность на протяжении почти всего ХХ века является печальным подтверждением этого, не исключая и политические реалии 90-х годов российской истории.

• Право и легитимность есть необходимые элементы социальной жизни, обеспечивающие стабильность в обществе. Но они не всегда находятся в состоянии единства и гармонии, так как могут иметь различные источники и проявляться в разных сущностных характеристиках. Особенностью права является высокая степень произвольности от власти, поэтому с точки зрения масс оно имеет как бы «внешнюю» природу. Легитимность же соединяет в себе и требование масс и оценку ими власти, добровольное согласие ей подчиняться и доверие к возможным действиям властей и т. д. Легитимность в разные эпохи выступала и сегодня выступает в неодинаковых вариациях ― религиозной, харизматической и т. д. Легитимность и право могут находиться в многообразных отношениях и связях ― от легитимности самого права до непримиримого конфликта между ними. Общая же тенденция проявляется в том, что легитимность нередко становится сильнее закона. Особенно такое положение характерно для кризисных ситуаций и переходных периодов эволюции любого общества. [28] См.: Шпакова Р. П . Легитимность и демократия (уроки Вебера) // Полис. 1994. № 2. С. 169–172.

В заключение следует отметить, что, несмотря на противоречивость своих концепций, а, может быть, благодаря этой противоречивости, отвечающей реалиям политической жизни, сделанные Вебером прогнозы относительно политической жизни разных стран сбылись. В частности, он достаточно точно охарактеризовал возможные последствия первой русской революции, обратив внимание на то, что революция и последующие реформы приведут к всеобщей бюрократизации, а не к решению вопросов социальной справедливости по-социалистически. [29] См.: Кустарев А . Начало русской революции: версия Макса Вебера. С. 119–130.

В современной политической социологии (как было замечено) проблемы административных отношений исследуются в рамках различных теоретических направлений ― социологии политики, социологии права, социологии управления, социологии организаций, теорий государственного управления и местного самоуправления.

В рамках теорий самоуправления решается как главный один вопрос ― характер взаимоотношения субъектов местного самоуправления с государственными институтами, и прежде всего бюрократией. Однако поиски путей эффективности местного самоуправления неизбежно заставляют ставить проблему его управления, поэтому наряду с анализом особенностей взаимоотношений с государственной бюрократией в теориях местного самоуправления решается вопрос и о функционировании собственных аппаратов управления.

В непосредственном смысле понятие «самоуправление» означает способность управлять собой и своими делами. В политологическом отношении самоуправление представляет собой особую форму публичной политической власти. [30] См.: Игнатов В. Г ., Бутов В. И. Местное самоуправление: Российская практика и зарубежный опыт. М.: Март, 2005. В истории зарубежной социально-политической мысли можно выделить четыре основные концепции местного самоуправления: общественного выбора, дуалистическую, социальных отношений и локалистскую . [31] См.: Грибанова Г. А . Основные концепции местного самоуправления // Местное самоуправление: проблемы и перспективы. СПб., 1997. С. 54–69; Шрейдер В. Ф . Местное самоуправление как институт социальной политики. М.: Независимый институт гражданского общества, 2005. С. 25–36.

Все эти концепции, оформившиеся в течение второй половины XIX и первой половины XX века, концентрируются, в сущности, на одной проблеме ― характере взаимоотношений местного самоуправления с государственной властью. Они стремятся в большей или меньшей степени обосновать идею необходимости автономии местного самоуправления, которая, однако, невозможна в силу пограничной природы местного самоуправления, связанного и зависимого от центра, определяемой последним социально-экономической политикой. Концепции местного самоуправления отражают внутреннее противоречие, заложенное в природе местного самоуправления, а именно: оно стремится к автономии, но само по себе стремление определять местную политику неизбежно приводит его к необходимости установления определенных отношений с центром, которые, как правило, оказываются для местных властей отношениями, хотя и относительного, но подчинения. [32] См.: Saunders P . Social Class and Stratification. London, 1990. P. 29; Bealey F . Demokcracy in the Comtemporary State. Oxsford, 1988. P. 45; Mill J. S . On Liberty. Baltimore, 1974; The Role of Constitution in a Changing Society. Oslo, 1991. P. 45; Basu R . Public administration: Consepts and Theores. New Dehli, 1986. P. 48–49; Локк Дж . Два трактата о правлении // Локк Дж. Сочинения: в 3 т. Т. 1–2. М.: Мысль, 1985; Фадеев В. И. Муниципальное право России. М.: Мир юриста, 1994. С. 18.