Коллектив авторов - Сотрудничество в публичной политике и управлении

В России сотрудничество провозглашается в качестве важного принципа взаимодействия государства и общества. Однако выбранные методы и способы вовлечения гражданского общества в общественный дискурс с правительством часто решают эту проблему лишь половинчато из-за специфического понимания политического характера реформ. Стабилизация политической системы на основе национальных ценностей и интересов приносит свои плоды, но этот процесс, в свою очередь, порождает новые противоречия и ловушки. Тенденция, усиливающая эти противоречия, связана с растущей политизацией, описанной в рамках концепции постсоциализма. Так, многие положительные элементы развития в силу излишней политизации приобретают искаженную форму или становятся его тормозом.

Проблематика сотрудничества – одна из недавних тем в теории нового публичного управления, базирующейся на трех основных принципах:

1) все участники включены в управление, имеют общие проблемы и преследуют свои интересы;

2) aкторы обмениваются ресурсами, значение которых изначально не очевидно, как это определено в обмене; ресурсы становятся более важными во время взаимодействия, когда моральная поддержка становится значимым фактором процесса принятия решений;

3) установление сотрудничества – сложный процесс, охватывающий взаимодействие между различными субъектами, имеющими собственные ресурсы.

Сотрудничество выступает в качестве особого типа отношений между государственными и частными субъектами. В отличие от модели контракта, в которой главный актор действует в управлении, устанавливая цели и объекты соглашения, форму кооперации и других совместных форм реализации взаимных интересов, сотрудничество предполагает взаимодействие на единой платформе с общим риском и ответственностью за полученные результаты [Teisman, Klijn, 2002, p. 203]. Как отметил Э. Вигода, сотрудничество граждан с государством возможно, если граждане и их ассоциации уполномочены решать ряд общественных проблем: «Расширение прав и возможностей поощряет подлинное поведение свободных граждан без вмешательства правительства. Правительство может создать внешние условия для деятельности отдельных лиц, групп или организованных учреждений. Программы взаимодействия и сотрудничества должны направлять граждан и управлять практикой их понимания» [Vigoda, 2002, p. 535].

Совместная деятельность принимает разные формы. Например, имеется сводка инструментов и моделей, которые используются в процессе разработки решений и рассматриваются в законах, кодексах или руководящих принципах:

доступ к информации : создание онлайновых центральных порталов (регистров), публикация информации о веб-сайтах правительства и его органов, передача информации в средствах массовой информации (телевидение, газеты и т. д.), официальные бюллетени, порталы общественно-государственного взаимодействия, общественно-государственные СМИ и т. д.;

консультации : проведение консультаций на онлайновых центральных порталах (реестрах) или на веб-сайтах правительства и его органов, в средствах массовой информации (телевидение, газеты и т. д.), на совместных порталах или в газетах, на общественных слушаниях, конференциях, круглых столах, в консультативных группах граждан, фокус-группах, онлайн-чатах, посредством электронной почты, публичных дебатов, письменных комментариев, на панелях экспертов, и т. д.;

активное участие : организация межсекторальных рабочих групп, встреч экспертов, списков рассылки, онлайн-чатов и т. д. Этот уровень участия предполагает сотрудничество граждан и органов государственной и муниципальной власти, которое повышает интенсивность участия [Hadzi-Miceva-Evans, 2010, p. 20].

В «Кодексе рекомендуемой практики гражданского участия в процессе принятия решений» Совета Европы подчеркивается, что участие общественных групп на различных этапах процесса принятия политических решений во многом определяется его интенсивностью и уровнем. Описываются четыре поэтапных уровня участия, от наименьшего до самого высокого: 1) информирование; 2) консультация; 3) диалог; 4) сотрудничество. Они могут применяться на разных этапах процесса принятия решений, но зачастую особенно актуальны в определенные моменты.

Сотрудничество вносит много нового в проект публичного управления по сравнению с договорными отношениями партнерства. На первый взгляд партнерство – это и есть сотрудничество. Часто эти понятия используются как однородные, взаимозаменяемые. Между тем практика партнерства и сотрудничества позволяет разделить их содержание и определить отличительные черты. Сравнение этих форм взаимной деятельности проанализировано в исследовании Р. Кернвелла и А. Карсона, которые провели большую аналитическую деятельность по уточнению данных понятий, основываясь на практике взаимодействия в сфере здравоохранения и социальной защиты (табл. 1.1).

Как видно из табл. 1.1, партнерство и сотрудничество имеют некоторые общие характеристики организационного, социального, психологического и этического плана. Однако их сравнительный анализ характеристик показывает, что партнерство является более институционализированным и формализованным типом взаимодействия, чем сотрудничество. Кернвелл и Карсон отмечают, что различия между этими понятиями следует учитывать при сравнении контекстов, в которых возникают эти отношения. Где-то общая разграничительная линия лежит в различии между «быть вместе» (быть партнерами) и «действовать вместе» (сотрудничать) [Carnwell, Carson, 2008, p. 10].

Ведя речь о более четком разведении этих понятий, можно отметить, что партнерство является совместной деятельностью, базирующейся на распределенных (часто равных) правах и обязанностях и направленной на достижение общих целей, тогда как сотрудничество – это совместная деятельность, основанная на безусловном желании взаимодействующих сторон работать вместе для достижения общих интересов. Партнерство определяется внешними правовыми условиями совместной деятельности, тогда как сотрудничество предполагает внутреннюю готовность действовать вместе на основе взаимной помощи и ответственности.

Таблица 1.1. Характеристики партнерства и сотрудничества

Составлено по: [Carnwell, Carson, 2008, p. 11, 14–15].

В современной политической науке наблюдается тенденция поиска новой модели государственной политики и управления после финансового кризиса 2008–2010 гг., а также в условиях неопределенности и усложнения социальных преобразований. Ясно, что возрождение государства должно осуществляться с использованием новых методов и форм деятельности. Насущной задачей в этом отношении является объединение многих аспектов управления в концепции управления, основанного на участии и сотрудничестве. Сложность и неопределенность повышают важность целостного подхода в управленческой деятельности, что соответствует концепции управляемости на основе сотрудничества (партисипаторная управляемость). Актуальной задачей становится изучение новых моделей управляемости государством, связанных с участием, чувствительностью, подотчетностью, которые охватываются понятием «способности управления». Следует согласиться с тем, что «хорошее управление, в котором правительства подотчетны гражданам, а люди находятся в центре развития, имеет большое значение для создания способностей, предоставления возможностей, для обеспечения прав людей. Способности управления имеют значение в гораздо более конкретном смысле, тогда как роль государства несколько более абстрактна (курсив мой. – Л. С .)» [Nayyar, 2006, p. 829].