Светлана Мишина - Трансформация системы местных налогов и сборов в условиях модернизации налогообложения в Российской Федерации

Систему местного налогообложения в СССР после налоговой реформы составляли преимущественно те налоги, которые государство не могло эффективно контролировать из единого центра. Эти налоги полностью поступали в местные бюджеты, и полномочия по их введению или не введению предоставлялись местным Советам соответствующих территорий.

Общесоюзным законодательством устанавливались нормы только четырех видов местного обложения (обложение строений и земельных участков налогом со строений и земельной рентой, сбор с грузов, привозимых в города Москву и Ленинград и вывозимых из них, и с 1932 г. разовый сбор с торговли колхозников и единоличников). В отношении остальных местных налогов общесоюзная регламентация ограничивалась указанием на то, что правительства союзных республик могли предоставлять местным Советам право устанавливать и взимать другие налоги и сборы с объектов, не облагаемых общегосударственным и местными налогами [9] Например, дополнительным видом местного налогообложения в СССР стал косвенный налог с нетоварных операций, представлявший собой изъятие части денежных доходов государственных, кооперативных, общественных предприятий и организаций от реализации услуг и нетоварных работ (услуги транспортных предприятий, парикмахерских, предприятий стирки и крашения, ремонта вещей, по изготовлению изделий из материалов заказчика и т. п.). Этот налог был введен налоговой реформой 1930–1932 гг. в дополнение к налогу с оборота. Он уплачивался с полной налоговой выручки от нетоварных операций, фактически полученной в месяц. Ставка дифференцировалась от 1 до 10 % в зависимости от вида работ и услуг. . Таким образом, местные Советы могли вводить или не вводить те налоги, которые предусмотрены в общесоюзном и республиканском законодательстве. Союзным же законодательством устанавливались предельные размеры и порядок уплаты.

Другими словами, результатом налоговых реформации 1930-х гг. стало сокращение собственной налоговой базы местных бюджетов за счет переключения основного объема налоговых потоков в сферу доходов государственного бюджета.

Окончательно вопрос ликвидации финансовой самостоятельности местных бюджетов был решен в 1936 г., когда основы бюджетного устройства СССР были установлены Конституцией СССР [10] Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик / Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. № 283. Ст. 14. , определявшей основные принципы распределения доходов и расходов между бюджетами.

Особый интерес представляет изучение особенностей формирования системы местных налогов и сборов в военные и послевоенные годы. Следует напомнить, что в советской экономической литературе всегда существовала, как неоспоримая, точка зрения об усилении централизованного регулирования процесса формирования и использования доходной базы местных бюджетов в годы Великой Отечественной войны.

Действительно, в этот период важными формами финансовых поступлений в местные бюджеты были отчисления от государственных налоговых доходов, включая их чрезвычайные формы. Активно применялась система горизонтального выравнивания доходов местных бюджетов через фонды регулирования. Основными регулирующими доходными источниками являлись отчисления от налога с оборота, сельскохозяйственного налога, подоходного и военного налога, а также государственных займов. Однако экстремальность ситуации, постоянная модификация реальной базы налогообложения создали предпосылки для поиска и реализации нестандартных решений в формировании доходной базы бюджетной системы, в которых, наряду с методами усиления централизованного регулирования бюджетных процессов, использовались возможности финансовой инициативы местных органов управления в решении проблем военного времени.

Необходимость увеличения доходов местных бюджетов в годы войны потребовала внесения изменений и в систему местных налогов и сборов.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 29.12.1941 «О военном налоге» с 1942 г. был введен военный налог, который распространялся на городское, и сельское население. Одновременно были отменены временные надбавки к сельскохозяйственному и подоходному налогам.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21.11.1941 «О налоге на холостяков, одиноких и бездетных граждан СССР» был введен налог на неженатых, одиноких и малосемейных граждан, который дал за годы войны 8 млрд руб. [11] Пансков В.Г. 50 лет тому назад / Финансовая система государства в годы Великой Отечественной войны. М., 1996. С. 7.

На основании Указа Президиума Верховного Совета СССР от 10.04.1942 «О местных налогах и сборах» были реализованы пять основных налогов и сборов: налог со строений, земельная рента (сбор за пользование участками земли), сбор с владельцев транспортных средств (в том числе велосипедов), сбор с владельцев скота и разовый сбор на колхозных рынках. Указ о местных налогах и сборах расширил круг плательщиков, повысил их ставки. Это обеспечило повышение эффективности местных налогов и сборов. В 1944 г. поступления по ним в три раза превысили поступления за 1940 г. и составили около 20 % всех доходов местных бюджетов [12] История социалистической экономики: В 7 т. Т. 5. С. 506. .

Налог со зрелищ (концертов, спектаклей, кинотеатров и проч.) был установлен 10.09.1942. Дополнительные доходы дала и государственная торговля по коммерческим ценам (осуществлявшаяся с 1944 г. помимо реализации товаров по фиксированным ценам и карточкам). В 1944–1945 гг. она принесла примерно 16 млрд руб. доходов.

Расширению налоговой базы местных бюджетов способствовало также зачисление ряда государственных налогов непосредственно в местные бюджеты: отчисления от налога с оборота; от военного налога; от подоходного налога с колхозов; от подоходного налога с населения; от сельскохозяйственного налога; от сумм реализации госзаймов и пр.

Впоследствии в акты налогового законодательства были внесены существенные изменения в части подоходного и поимущественного налогообложения физических лиц; сельскохозяйственного налога; единой государственной пошлины; сбора на нужды жилищного и культурно-бытового строительства и др.

К 1946 г. поступления от местных источников в городские и поселковые бюджеты составляли соответственно 56 и 54 %. В областных бюджетах они находились на уровне 17 %, в районных – 9,5 %, в сельских – 17 % [13] Караваева И.В. и др . Местные финансы в СССР // Финансы, 2006. № 11.С. 71. .

Таким образом, процессы трансформации налоговой базы местных бюджетов в десятилетие военных и послевоенных лет, когда все экономические механизмы страны проходили проверку на прочность в экстремальных условиях, нельзя рассматривать как однозначные. Если для местных бюджетов верхнего управленческого уровня – автономных республик, краев, областей и самых крупных городов (в соответствии с современной терминологией их следовало бы назвать региональными), несомненным было усиление централизованного регулирования процессов формирования и использования их доходной базы, то для сельских, поселковых Советов и исполкомов малых городов, которые по своей сути и являлись органами местного управления, появилась возможность расширить собственную налоговую базу – за счет местных налогов и сборов, государственных налогов, полностью зачисляемых в местные бюджеты, отчислений от налогов с населения, проживающего в данной местности. Такое очевидное отступление от политики централизованного распределения бюджетных средств было вызвано объективными причинами: необходимостью быстро и оперативно на местах решать проблемы социально-бытового характера (обеспечение жильем и продовольствием эвакуированного населения, размещение раненых и медперсонала, социальное обеспечение возвращающегося из эвакуации населения и т. д.) на основе привлечения местных финансовых ресурсов. Можно сказать, что в годы войны и последующего восстановительного периода в нашей стране на местах в определенной мере были возрождены принципы местного самоуправления на базе самофинансирования, соответствующие отечественному опыту начала XX в., периода Первой мировой войны и 20-х гг. XX столетия. Однако поскольку эти принципы в целом противоречили системе централизованного регулирования плановой экономики, то с завершением восстановительного периода доходы от местных источников финансирования в течение послевоенного пятилетия последовательно снижались, уступая место отчислениям от государственных налогов, главным из которых был налог с оборота. Данный регулирующий источник был особенно высок в областных и районных бюджетах, в сельские бюджеты налог с оборота не поступал.