Светлана Мишина - Трансформация системы местных налогов и сборов в условиях модернизации налогообложения в Российской Федерации

– использовались в пределах территории соответствующего органа местного самоуправления;

– зачислялись в местные бюджеты или внебюджетные фонды в качестве закрепленных доходов;

– организация их ведения и взимания возлагалась на органы местного самоуправления;

– поступление и использование находилось под контролем органов местного самоуправления;

– у органов местного самоуправления была более широкая компетенция по правовому регулированию местных налогов и сборов в сравнении с другими платежами налоговой системы.

Однако, как показала практика, множественность налогов не оправдала себя, и ключевым аспектом муниципальной реформы [17] Новая система организации местных финансов была закреплена Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Серьезной коррекции подверглись как система налоговых источников местных бюджетов, так и механизмы межбюджетных отношений. стало изменение механизма финансового обеспечения вопросов местного значения и исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Очевидно, что такого рода преобразования были невозможны без перераспределения доходных источников бюджетов и расходных полномочий различных уровней публичной власти. Основными целевыми ориентирами в этой части были: необходимость ликвидации нефинансируемых мандатов; упорядочение работы бюджетной и налоговой систем; движение к соответствию доходных полномочий и расходных обязательств местных бюджетов; повышение их сбалансированности.

В рамках концепции муниципальной реформы этих целей предполагалось достичь путем обеспечения реальной самостоятельности местных бюджетов за счет закрепления за ними постоянных доходных источников и повышения роли местных налогов, а также расширения прав муниципальных образований в привлечении заемных средств.

Большие надежды на совершенствование системы местных налогов и сборов в Российской Федерации были связаны с принятием Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации (далее – БК РФ, НК РФ). Эти документы, безусловно, сделали налоговое и бюджетное законодательство более стройным, одновременно они закрепили все недостатки российской бюджетной системы, сформировавшиеся в 90-х гг. ХХ в.

Перечень налогов, первоначально закрепленный НК РФ за местными бюджетами, был гораздо ограниченнее того, что предусмотрен Законом № 2118-1. Дальнейшее изменение правового поля органов местного самоуправления привело к тому, что с 01.01.2005 система местного налогообложения была ограничена всего двумя местными налогами (земельным налогом и налогом на имущество физических лиц). Ранее действовавшие местные налоги (налог на рекламу; налог на наследование и дарение; местные лицензионные сборы) были отменены.

Таким образом, по замыслам Правительства РФ введение местных налогов и сборов преследовало цель пополнить доходы местных бюджетов, способствовать их балансированию и обеспечивать социально-хозяйственные потребности муниципальных образований. Однако, как показала налоговая практика, с данной ролью система местного самоуправления не справляется, объем поступлений от местных налогов и сборов в местные бюджеты не велик (см. табл. 2.2).

Особенностью бюджетной системы России на современном этапе стало формирование основной части доходов местных бюджетов путем закрепления за ними долей федеральных и региональных налогов, а также перечислений из вышестоящих бюджетов межбюджетных трансфертов.

Структурный дисбаланс бюджетной обеспеченности между регионами обозначился настолько рельефно и ощутимо, что попытки сгладить его только при помощи трансфертов, по существу, не приносят реальных результатов.

Налог есть категория комплексная, имеющая как экономическое, так и юридическое значение. Сложность понимания природы налога обусловлена тем, что налог – это одновременно экономическое, хозяйственное и политическое явление реальной жизни. Русский экономист М.М. Алексеенко еще в XIX в. отметил эту особенность: «С одной стороны, налог – один из элементов распределения, одна из составных частей цены, с анализа которой (т. е. цены) собственно и началась экономическая наука. С другой – установление, распределение, взимание и употребление налогов составляет одну из функций государства» [18] Алексеенко М.М . Взгляд на развитие учения о налоге. Харьков, 1870. С. 25. .

Относительно понятия «местный налог» единства мнения в науке не существует. Между тем это является ключевой проблемой, имеющей значение для разрешения целого комплекса вопросов налогообложения. Это связано с тем, что точное уяснение содержания категории «местный налог» способствует правильному и единообразному применению норм законодательства, позволяет установить объем полномочий субъектов налогообложения. Кроме того, необходимость законодательного определения понятия «местный налог» продиктована тем, что без него невозможно правильное решение проблем администрирования данных налогов.

Если рассматривать налог в целом как категорию, то в литературе (зарубежной, российской, как дореволюционной, так и современной) имеется много разнообразных определений понятия «налог», содержащих важнейшие признаки данной категории. Так, Т. Гоббс, С. Вобан, Ш. Монтескье, О. Мирабо рассматривают налог как плату, вносимую каждым гражданином за охрану его личной и имущественной безопасности, за защиту государства и другие услуги.

Томас Гоббс (1588–1679) одним из первых попытался осмыслить налог как феномен. В своем политико-философском трактате он указывает, что «налоги являются ценой, которой покупается общественный мир» [19] Гоббс Т. Левиафан, 1651. .

Себастьян Вобан (1633–1707), по существу, перефразировал ту же мысль: «Государь, глава и правитель страны не может дать им эту защиту, если подданные не доставляют ему необходимых для этого средств» [20] Sébastien Le Prestre, marquis de Vauban. La dîme royale, 1707. .

Шарль Монтескье (1689–1755) определял налог как «часть, которую каждый гражданин дает из своего имущества для того, чтобы получить охрану остальной части или пользоваться ею с большим удовольствием» [21] Монтескье Ш . О духе законов. 1748. М., 1955. .

Оноре Мирабо (1749–1791) писал, что «налог есть предварительная уплата за предоставление защиты общественного порядка».

По словам Франсуа Вольтера (1694–1778), «уплачивать налог означает отдавать часть своего имущества, чтобы сохранить остальное» [22] Соболев М.Н. Очерки финансовой науки. Харьков: Пролетарий, 1925. С. 61. .