Сергей Кирсанов - Организация и регламенты муниципальных услуг в Российской Федерации

Муниципальные услуги могут оказываться любыми хозяйствующими субъектами, а муниципальное хозяйство может и должно организовываться не только путем создания собственных предприятий и учреждений и управления ими. Важно отметить, что отношения в муниципальном хозяйстве возникают по поводу предоставления муниципальных услуг; при этом не имеет значения, кто предоставляет такие услуги – муниципальные хозяйствующие субъекты, либо субъекты иных форм собственности.

Так как муниципальные услуги – сфера деятельности и ответственности местного самоуправления, то одним из участников отношений в сфере муниципального хозяйства является муниципальное образование в лице выступающих от его имени органов местного самоуправления. Поскольку муниципальные услуги есть определенные материализованные продукты деятельности, то естественно, что участником отношений выступают также хозяйствующие субъекты, которые производят (поставляют) эти услуги. Наконец, получатели муниципальных услуг – потребители независимо от их статуса, также являются участниками отношений в сфере муниципального хозяйства. Таким образом, муниципальное хозяйство – система отношений, возникающих по поводу предоставления муниципальных услуг между муниципальным образованием в лице органов местного самоуправления, хозяйствующими субъектами – производителями и поставщиками услуг, а также населением и организациями – потребителями услуг.

При организации муниципального хозяйства органы местного самоуправления выполняют ряд функций, в т. ч.:

• выбор способа организации предоставления услуг;

• нормативно-правового регулирование (в т. ч. в пределах, допускаемых законодательством, тарифное регулирование, принятие примерных или типовых договоров на предоставление тех или иных услуг);

• нормирование, установление стандартов предоставления услуг, контроль;

• функции собственников имущества и учредителей (участников) хозяйствующих субъектов;

• оказание услуг в рамках решения вопросов местного значения (круг таких услуг весьма ограничен, ибо органы местного самоуправления в принципе не должны заниматься хозяйственной деятельностью).

При этом одной из наиболее важных, во многом определяющей по отношению к другим, является функция выбора способа организации предоставления муниципальных услуг. К числу способов предоставления муниципальных услуг, в частности, относятся:

1. Заключение гражданско-правовых договоров на оказание услуг и выполнение работ с частными хозяйствующими субъектами.

2. Заключение гражданско-правовых договоров с хозяйствующими субъектами иных публично-правовых образований.

3. Организация межмуниципальной хозяйственной кооперации путем заключения межмуниципальных соглашений и создания межмуниципальных хозяйственных обществ.

4. Создание собственных хозяйствующих субъектов в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах и участие в хозяйствующих субъектах смешанной формы собственности.

5. Заключение и исполнение соглашений о делегировании (в т. ч. взаимном) полномочий по решению вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований.

6. Аутсорсинг муниципальных услуг.

При принятии решения о выборе способа организации предоставления услуги органам местного самоуправления следует учитывать:

• нормы федерального законодательства, законодательства субъекта РФ и локальных нормативных актов, принимаемых органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией,

• состояние рынка данной услуги(монопольный, олигопольный, конкурентный, потенциально конкурентный),

• источники финансирования предоставления услуги (средства местного бюджета, оплата услуг потребителями, смешанные) и их соотношение,

• соразмерность избираемого способа организации объему предоставляемых услуг (экономическая обоснованность),

• общие тенденции развития данной услуги на российских и зарубежных рынках и специфические особенности муниципального образования.

Там, где уже может развиваться частное предпринимательство, требуется ограничивать хозяйственную деятельность муниципалитетов. Здесь должен соблюдаться принцип субсидиарности: муниципалитет должен заниматься хозяйственной деятельностью (в т. ч. через муниципальные организации) только в тех случаях, когда частный бизнес не может выполнить эти муниципальные задачи как минимум так же хорошо. Очевидно, что в областях деятельности, где частный бизнес отсутствует, предоставлять услуги или создавать условия для их предоставления, в том числе путем создания муниципальных объектов и (или) организаций, должна публичная власть. Остановимся на отдельных способах организации муниципальных услуг. [24] Муниципальное управление: учебное пособие для преподавателя. Ч.2- М.:АНХ, 2005.

Заключение гражданско-правовых договоров на оказание услуг и выполнение работ с частными хозяйствующими субъектами

Данный способ решения вопросов местного значения следует рассматривать как приоритетный, поскольку он, как правило, обеспечивает наибольшую экономическую эффективность предоставления соответствующих услуг. Этого же требует и реализация принципа субсидиарности. В то же время возможность его использования определяется наличием на рынках этих услуг частных хозяйствующих субъектов, в первую очередь – конкурирующих между собой. Отсутствие частных производителей услуг и конкуренции препятствует активному внедрению этого способа организации муниципального хозяйства. В то же время, взаимозависимость между спросом и предложением на рынке муниципальных услуг требует от муниципалитетов инициировать привлечение частных хозяйствующих субъектов и стимулировать возникновение последних, в т. ч. путем регулярного объявления конкурсов на предоставление муниципальных услуг. Одновременно следует иметь в виду, что рынки услуг и рынки деятельности хозяйствующих субъектов не совпадают с административными границами территорий, в т. ч. муниципальных образований.

В рамках данного способа следует выделить:

1.1. Формирование, размещение с использованием конкурентных механизмов отбора (открытые и закрытые конкурсы, запросы котировок и др.) муниципального заказа на предоставление (социально значимых) услуг, потребителем которых выступает муниципальное образование в целом (например, благоустройство, строительство и ремонт дорог и др.), и которые финансируются за счет средств местного бюджета, и заключение с победителями договоров на исполнение заказа.

2. Отбор с использованием конкурентных механизмов по правилам муниципального заказа поставщиков муниципальных услуг, потребителем которых муниципальное образование выступает наряду с другими собственниками (потребителями), по поручению прочих собственников (потребителей), участвующих в финансировании этих услуг (как правило, в форме платежей за услуги), и заключение от имени и по поручению потребителей договоров на оказание услуг.