Анатолий Гурьев - Правовые аспекты предупреждения банкротства туроператора

В советское время туристский рынок был высоко монополизирован, его представляли три структуры: Госкоминтурист СССР, Центральный совет по туризму и экскурсиям ВЦСПС и Бюро международного молодежного туризма «Спутник» ЦК ВЛКСМ. После ликвидации в 1989 г. Госкоминтуриста СССР в России около трех лет вообще не было ведомства, ответственного за развитие сферы туризма [122] Дементьева С.В. Правовое обеспечение социально-культурного сервиса и туризма. Томск: 2007. – С.47. . В 2013–2015 гг. (период массового объявления туроператоров о своей финансовой несостоятельности) туристский рынок представляет собой преимущественно негосударственный сектор экономики. На рынке работает более 15 тыс. частных туристских организаций, среди которых подавляющее большинство составляют турагенты. Тем не менее, государственное регулирование основ туристской деятельности и, в частности, предупреждение банкротства туристских организаций по причинам, обозначенным в предыдущих параграфах, является одним из ключевых элементов внутренней экономической политики. Следовательно, возникает необходимость четкого определения «правил игры» со стороны государства в лице как органов законодательной власти, так и в лице органов исполнительной власти.

Соответственно, для полноценного урегулирования общественных отношений, складывающихся в туристской деятельности, необходимо четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Однако, к сожалению, действующее российское законодательство не содержит четкого разграничения полномочий в обозначенной сфере.

Так, Конституция Российской Федерации в ст.71–72 (разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации) не дает прямого ответа на вопрос, в чьей компетенции находятся вопросы государственного регулирования предупреждения банкротства туристских организаций [123] «Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, № 4, ст.445. . Из анализа приведенных статей можно сделать вывод, что государственное регулирование в сфере туризма в целом находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Данное обстоятельство подтверждает ст.2 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» [124] «Собрание законодательства РФ», 02.12.1996, № 49, ст.5491. . Согласно указанной статье, законодательство России о туризме состоит из названного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В то же время в ст.1 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» законодатель прямо указывает на подчиненность названного закона Гражданскому кодексу РФ [125] «Собрание законодательства РФ», 28.10.2002, № 43, ст.4190. . А согласно п. «о» ст.71 Конституции РФ гражданское законодательство отнесено к исключительному ведению Российской Федерации [126] «Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, № 4, ст.445. .

Следовательно, действующее российское законодательство в сфере разграничения полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации в системе государственного регулирования, обеспечивающего предупреждение банкротства туристских организаций-туроператоров, носит противоречивый характер.

По мнению автора, указанную коллизионную проблему необходимо устранить, отнеся правовой институт предупреждения банкротства туристских организаций к исключительной компетенции Российской Федерации.

Согласно ст.3 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» [127] «Собрание законодательства РФ», 02.12.1996, № 49, ст.5491. (далее по тексту – Закон № 132-ФЗ) государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации, содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития; определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности; формирует представление о Российской Федерации как о стране, благоприятной для туризма; осуществляет поддержку и защиту российских туристов, организаций туристской индустрии.

В соответствии со ст.4 Закона № 132-ФЗ основными целями государственного регулирования туристской деятельности являются:

• обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий;

• охрана окружающей природной среды;

• создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов;

• развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия.

Приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.

Государственное регулирование туристской деятельности осуществляется путем:

– определения приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации;

– нормативного правового регулирования в сфере туризма;

– разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма;

– содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;

– защиты прав и интересов туристов, в т. ч. оказания им экстренной помощи, а также обеспечения их безопасности;

– содействия кадровому обеспечению в сфере туризма;

– развития научных исследований в сфере туризма;

– стандартизации и классификации объектов туристской индустрии;

– формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров;

– информационного обеспечения туризма;

– создания благоприятных условий для развития туристской индустрии;

– оказания государственных услуг в сфере туризма;

– взаимодействия с иностранными государствами и международными организациями в сфере туризма, в т. ч. через представительства уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти за пределами Российской Федерации.

Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. В настоящее время таким федеральным органом исполнительной власти является Федеральное агентство по туризму (далее по тексту – Ростуризм, Агентство), Положение о котором утверждено Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 901 [128] «Собрание законодательства РФ», 10.01.2005, № 2, ст.159. .