Дария Деменчук - Административно-правовое регулирование организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в Российской Федерации

Мнение об общественном характере Комиссий можно встретить в различных источниках 92 92 Криминология: учебник для вузов / А. Ф. Агапов, Л. В. Баринова, В. Г. Гриб [и др.]; под ред. В. Д. Малкова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юстицинформ, 2006; О парламентских слушаниях «Детская безнадзорность и беспризорность как один из факторов угрозы национальной безопасности России: Постановление СФ ФС РФ от 5 декабря 2001 года № 389–СФ // Собрание законодательства РФ. – 2001. – 17 декабря. – № 51. – Ст. 4870. . Одним из оснований подобного утверждения являются принципы организации Комиссий: Комиссии формируются из представителей органов государственной власти и общественных организаций, работающих в Комиссиях на общественных началах 93 93 Уполномоченный по правам ребенка в России / А. Гармаш, М. Аносов, Д. Косихин [и др.] // ЭЖ-Юрист. – 2012. – № 39. – С. 15. . Первые выполняют свои обязанности в силу своего должностного положения, другие представляют общественные организации и широкие слои граждан. Комиссии по своему составу сближаются с органами общественной самодеятельности 94 94 Дерюга А. Н. Правовое положение комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав при государственных органах исполнительной власти Российской Федерации // Вопросы ювенальной юстиции. – 2008. – № 3. – С. 25–28. .

В целом Комиссии нельзя отнести ни к одной из ветвей государственной власти. Комиссии – специальные публичные образования, наделенные властными полномочиями, но данные полномочия не выходят за рамки системы профилактики 95 95 Ильгова Е. В. Проблемы правового регулирования организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации // Вопросы ювенальной юстиции. – 2009. – № 5. – С. 17–21. .

Приступая к рассмотрению вопроса о сочетании в деятельности Комиссий государственных и общественных начал, обратимся к понятию «государственное управление».

В работах А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова, Ю. А. Тихомирова, В. А. Юсупова и ряда других авторов анализировались общие проблемы государственного управления, системы государственных органов и их административно- правового статуса, методов государственного управления и другие 96 96 См. например: Козлов Ю. М. Органы государственного управления. – М., 1960; Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. – М., 1996; Попов Л. Л. Ренессанс государственного управления // Административная реформа и наука административного права. – М., 2007; Юсупов В. А. Философия и общая теория административного права: в 2 т. Т. 1. – Волгоград, 2012 и др. .

В широком смысле государственное управление представляет собой регулирующее воздействие государства на общественные отношения, причем отличительными признаками, определяющими его характер, являются системность 97 97 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. – М.: Юридическая литература, 1997. – С. 38. и субъект – государство. Государственное управление характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию на общественные отношения специальных субъектов права 98 98 Яблонская А. Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: дис. … канд. юрид. наук. – М., 2009. – С. 43. : деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти 99 99 Конин Н. М. Административное право России. – М.: Велби; Проспект, 2007. – С. 12. . Г. В. Атаманчук указывает на практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочивания, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу 100 100 Атаманчук Г. В. Государственное управление: организационно- функциональные вопросы. – М., 2000. – С. 253. .

Государственное управление в узком смысле слова соотносится с реализацией исполнительной государственной власти, осуществляемой создаваемыми органами исполнительной власти. В этом организационно- правовом смысле государственное управление является основным объектом административно-правового регулирования 101 101 Конин Н. М. Административное право России. – М.: Велби; Проспект, 2007. – С. 12. .

По своему назначению государственное управление является организатором практической деятельности, направленной на осуществление функций государства. Государственное управление является содержанием и основной формой реализации исполнительной власти.

Разделение властей означает разграничение государственных функций, реализация которых осуществляется самостоятельными органами, действующими в соответствии с предписаниями закона 102 102 Комментарий к Конституции Российской Федерации: постатейный / Л. В. Андриченко, С. А. Боголюбов, Н. С. Бондарь [и др.]; под ред. В. Д. Зорькина. – 2-е изд., пересм. – М.: Норма; ИнфраМ, 2011 // СПС «КонсультантПлюс». . Для практического осуществления задач и функций государства, приведения в жизнь государственной политики создаются органы исполнительной власти. Вопрос о принадлежности к органам исполнительной власти в каждом отдельном случае решается с учетом особенностей статуса субъектов исполнительной власти и важнейшего его элемента – полномочий 103 103 Козлов Ю. М. Административное право: учебник. – М.: Юристъ, 2005. – С. 215. .

Последние двадцать лет понятие «орган государственного управления» практически отсутствует в законодательстве в контексте его организационной составляющей и соотношения с другими конституционно закрепленными понятиями, такими, как государственная власть, органы исполнительной власти и др. Автор разделяет позицию Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова, которые считают, что в действующем законодательстве термины «орган государственного управления» и «орган исполнительной власти» используются как равнозначные.

При определении органа исполнительной власти, в свою очередь, используются следующие характеристики: определенное место органа исполнительной власти в государственно-властном механизме; исполнительно- распорядительный характер государственно- управленческой деятельности, осуществляемой от имени государства; компетенция; определенный территориальный или предметный масштаб деятельности; наличие организационной структуры (аппарата); создание, реорганизация и ликвидация осуществляется в порядке, установленном действующим законодательством 104 104 Козлов Ю. М. Административное право: учебник. – М.: Юристъ, 2005. – С. 218–224. .

О государственно-управленческом характере функций, выполняемых Комиссиями, свидетельствуют следующие положения. Комиссии наделены широкими государственно-властными полномочиями в пределах своей компетенции, устанавливаемой федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, «в целях координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по предупреждению безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих этому, обеспечению защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, социально-педагогической реабилитации несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, выявлению и пресечению случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий» 105 105 Часть 1 статьи 11, Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 120–ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1999. – 28 июня. – № 26. – Ст. 3177. .