Сергей Витте - По поводу непреложности законов государственной жизни

Существенно отличаясь от органов бюрократических по содержанию и пределам своей деятельности, органы самоуправления разнятся от них и по самому своему строю. Бюрократия основана всецело на начале назначения и иерархической подчиненности, самоуправление же – на начале выборном. В той же мере, как и самостоятельность в круге предоставленных самоуправлению дел, выборное начало есть его существенная и неотъемлемая черта. Записка указывает, что в некоторых государствах исполнительный орган самоуправления назначается Правительством, но его указание нисколько не опровергает сказанного положения. Исполнительный орган сам по себе не создает еще понятия самоуправления, и не в нем сущность этого последнего, он лишь, так сказать, техническое приспособление, как указывает самое его название, есть только исполнитель распоряжений другого органа, собрания выборных представителей общества, в котором и лежит весь центр тяжести самоуправления. Уничтожить это выборное собрание, заменить его лицами, Правительством назначенными, значит уничтожить самое понятие самоуправления. Кроме того, назначение Правительством даже исполнительных органов самоуправления нельзя признать явлением нормальным. Если такое назначение допущено, то получается одно из двух. Либо назначенный орган самоуправления перестает быть органом назначившей его администрации и делается беспрекословным исполнителем распоряжений выборного собрания, либо он остается послушным орудием администрации, становится проводником ее взглядов, исполнителем ее распоряжений, но тогда и самое самоуправление фактически уничтожается [18].

Равным образом в прямой иерархической подчиненности органы самоуправления к надзирающим за ними административным властям не стоят. Те и другие при правильной постановке самоуправления в случаях разногласия рассматриваются как две спорящие стороны, и при несговорчивости их спор подлежит рассмотрению в состязательном порядке, по особым правилам административной юстиции. У нас, даже по закону 1890 г., сильно стеснившему основные принципы самоуправления, Сенат решает, кто из спорящих прав, кто неправ, т. е. которая из сторон спора, губернатор или земство, под видом отстаивания своих прав, посягает на права другой стороны [19].

Точно так же свободная непосредственно вмешиваться в ход земского самоуправления в отдельных случаях Верховная Власть может решиться на это лишь в крайних обстоятельствах. Выговоры, внушения, замечания подчиненным органам государственного управления, перемещения, смещения и другие перемены в их личном составе происходят почти ежедневно. Но выговор или замечание земскому или городскому управлению, устранение членов городской или земской управы, приостановка самоуправления хотя бы на самый короткий срок – часто ли бывали примеры принятия подобных мер? Гораздо реже, чем смена не только губернаторов, но и министров. И едва ли возможно утверждать, что указанное различие объясняется большей корректностью, сравнительной безупречностью в деятельности органов местного самоуправления.

Отличные по принципу своей власти, по существу своей деятельности и по своему строю от органов бюрократических, органы самоуправления, по крайней мере, наше земство, отличаются от них и по своей чисто внешней форме. Весьма трудно согласиться с запиской Министра Внутренних Дел, что и сельский сход, и Государственный Совет, и земское собрание имеют одну и ту же парламентскую форму. Можно думать, что нестройная, лишенная организации, первобытная форма схода так же мало отвечает представлению о парламенте, как мало походит на него Государственный Совет, не имеющий своих исполнительных органов, состоящий из одних Государем Императором назначенных членов. В доказательство же того, насколько форма земского собрания близка к форме парламентской, можно сослаться на наблюдение Мэкензи Уоллеса, на авторитет которого, как знатока России, ссылается и записка Министра Внутренних Дел (стр. 64). Этот англичанин, выросший в стране парламентаризма, хорошо знающий и внутреннее содержание этого последнего, и внешнюю его форму, все его права, обычаи и порядки и хорошо в то же время ознакомившийся с нашими государственными учреждениями, их строем и характером, так характеризует земство: «Это учреждение по своей форме чисто парламентское, то есть оно состоит из собрания выборных от населения, собирающегося не менее чем раз в год, и постоянной управы, избранной собранием из своих членов». Отсюда вывод: «Если мы сравним земство с прежними попытками создать местное самоуправление, то надо согласиться, что русские сделали большие успехи в своем политическом образовании» [20].

Наконец, со своей стороны, я повторяю еще раз, что не только по существу своей деятельности, по своей организации и внешней форме, но и по своим отношениям к Верховной законодательной власти, органы самоуправления глубоко разнятся от органов администрации. «Там, где от этой единой воли» (Монарха), говорит записка Министра (стр. 10), «зависит самое существование самоуправления, не может быть речи о каком-либо стеснении ее сказанным строем управления более, чем бюрократическим». Бесспорно, конечно, что сильная монархическая власть в каждый данный момент может отменить любой изданный ею закон; скажу более, примеры бывали, – может приостановить и даже отменить и дарованную ею конституцию. Но другой вопрос, к каким результатам на практике приведет такая отмена, и какими мерами приходится приводить в исполнение вновь издаваемый закон? К тем или другим реформам, производимым в бюрократическом строе, общество относится с большим или меньшим интересом, но не принимает в них живого участия. Наоборот, на каждое несогласие Правительства с выборными представителями общества, на каждую ограничительную меру, принятую по отношению к самоуправлению, как местному, так и центральному, общество несомненно смотрит как на отнятие дарованных ему прав [21]; в нем возникает и тлеет скрытое недовольство Правительством, а иногда и открытое ему противодействие. Утверждать, что такая оппозиция в самодержавном государстве немыслима, значит отрицать историю, отрицать и печальный факт польского восстания 1830 г., и проявившееся на наших глазах брожение финляндцев, усмотревших в Высочайшем Манифесте, от 3 февраля 1899 г., лишение будто бы дарованных им прав и преимуществ. Министру Внутренних Дел небезызвестно также, как смотрела и смотрит значительная часть нашего общества и нашей печати на те несогласия, которые происходили между администрацией и обществом, и даже на те законодательные изменения в положении о земских учреждениях, которые изданы были в прошлое царствование. Конечно, сильное Правительство долгое время может подавлять всякую оппозицию, но бесспорно также и то, что ничто так не разобщает Монарха с народом и не расшатывает основных устоев Самодержавия, как широкое применение репрессивных мер, в особенности, когда меры эти принимаются для прекращения смуты и брожения, вызванного ошибками самого же Правительства.