Сергей Витте - По поводу непреложности законов государственной жизни

Записка Министра допускает в конституционном государстве противоположение органов самоуправления Правительству вообще, но отрицает возможность такого противоположения в государстве самодержавном. «Эта истина», говорит она, «может быть неясна лишь тому, кто рассматривает Самодержавную Монархию, так сказать, через конституционные очки» (стр. 9).

Но и это далеко не верно. Если под Правительством понимать Верховную Власть, то указанное противоположение самоуправления Правительству именно невозможно в государстве конституционном, где и Верховная Власть, и деятельность самоуправляющихся территориальных единиц основаны на одном и том же начале самоуправления – самостоятельной деятельности общества под надзором Монарха и назначенных Им лиц. При конституционном устройстве местное самоуправление только форма децентрализации. Все управление государства от верху до низу проникнуто началом народовластия; однородность всех органов управления, центрального и местного, выдержана повсеместно и вполне. В государстве же Самодержавном противоположение местного самоуправления Правительству или Верховной Власти неизбежно в том смысле, что здесь означенная Власть основана на одном принципе – единой и нераздельной воле Монарха, не ограниченной самостоятельной деятельностью народных представителей, а местное самоуправление – на другом принципе – самостоятельной деятельности выборных населения представителей его, действующих лишь под надзором Монарха и лиц, Им назначенных, от него доверенных. Эту разницу нельзя не видеть, чрез какие бы очки ни смотреть и какой бы окраски ни были их стекла, лишь бы эти последствия не искажали изображений.

В развитие высказанного мною положения о полном и коренном различии органов бюрократических и органов самоуправления можно привести много еще доводов, можно сослаться на целый ряд авторитетов и нашей, и западноевропейской науки, но я считаю излишним более подробно останавливаться на этом вопросе, ибо глубоко уверен, что практически никому лучше Министра Внутренних Дел неизвестно указанное различие; никто лучше Министра Внутренних Дел не знает и не может знать, что назначение, а тем более увольнение, напр., губернаторов, далеко не тождественно с утверждением и смещением городских голов, что проще отменить распоряжение любой губернской власти, чем постановление земского собрания, и что с ходатайствами, даже неосновательными, земских организаций приходится совершенно иначе считаться, чем с губернаторскими предположениями.

Утверждая, что и по существу, и по своим отношениям к Верховной власти органы самоуправления в той же мере соответствуют самодержавному строю, как и органы бюрократические, записка Министра Внутренних Дел доказывает далее, что ни история Западной Европы, ни наука права не подтверждают связи самоуправления с конституционализмом. Мнение Гнейста о тесной связи английской конституции с местным управлением, по утверждению записки (со слов проф. Чичерина), «есть в сущности не более как произвольное предположение», да и самое сочинение знаменитого германского ученого, «замечательное по своей учености, остается бесплодным по своим результатам». «Обозревая», говорит далее записка, «содержание конституционных хартий Европы и ознакомляясь с идеями, положенными в их основание, легко убедиться, что ни в теории, ни на практике установление местного самоуправления не рассматривалось ни творцами их, ни ближайшими по времени толкователями, как нечто составляющее не только существенную, но хотя бы и частную принадлежность конституционного режима» (стр. 14). «Местное административно-хозяйственное самоуправление, в течение первой половины XIX столетия – периода увлечения на Западе Европы, а отчасти и у нас, идеями конституционализма, не ставилось в связь с последним, как нечто ему родственное и союзное». В подтверждение записка ссылается на пример Франции, где после великой революции усилились бюрократизм и централизация, и на примере Пруссии, где преобразование местной администрации на началах самоуправления началось только через 24 года после провозглашения конституции.

В убедительности всей этой аргументации записки я позволяю себе весьма усомниться. Прежде всего полагаю, что сочинение Гнейста далеко не осталось таким бесплодным по своим результатам, как полагает записка Министра. В последующей научной литературе выводы знаменитого ученого во многом были дополнены, некоторыми отдельные ошибочные его положения и односторонние взгляды подверглись справедливой критике, но основная его мысль о тесной связи конституционного строя с самоуправлением не встретила ни одного серьезного опровержения; наоборот, и в научных сочинениях, и в парламентских прениях, до газетной полемики включительно, мысль эта повторялась и развивалась на разные лады, с различных сторон и разнообразных точек зрения. В прилагаемой справке (№ 1), далеко не исчерпывающей предмета, сгруппирован ряд мнений западноевропейских ученых и политических деятелей, которые являются либо прямыми последователями Гнейста, либо иными путями приходят к его основной мысли.

Из той же справки можно убедиться, что кроме Гнейста на тесную связь местного самоуправления с конституционным режимом указывали и такие корифеи и ветераны германской науки, как Лоренц Штейн и Гольцендорф, а также ученые позднейшего времени (Сарвей, Ленинг и др.), а равно комментаторы прусского Kreisordnung'a 1872 года (Ган, Ваклер, Фриденталь и др.). Справка показывает также, что в настоящее время за реформу местного управления Франции на началах самоуправления стоят не легитимисты, рассчитывающие, по мнению записки Министра, на консерватизм сельского населения, но все те, кто требует этой реформы для устойчивости конституционного строя, кто в отсутствии местного самоуправления справедливо видит причину политических переворотов, ареной которых была Франция в течение XIX столетия (Феррон, Ферран, Леруа-Болье и др.). Из той же, далее, справки можно усмотреть, сколь поспешным является заключение составителей записки Министра о том «интересном факте, что теория Гнейста не имеет последователей в самой Англии» (прим. на стр. 16). Отмечая этот «интересный» факт, записка основывается на том, если можно так выразиться, отрицательном соображении, что Brougham, Dicy и другие не называемые ею ученые и государственные деятели Англии не говорят о политическом значении selfgovernment'a, но записка совершенно упускает из виду, что, напр., один из выдающихся английских публицистов и государственный деятель, бывший посол Великобритании в Петербурге, сэр Мориер, разбирая теорию Гнейста, признает ее «мастерской анатомией английского самоуправления». По его мнению, самый германский закон 1872 года о местном самоуправлении (Kreisordnung vom 13 December 1872) «явился последствием тех учений о самоуправлении, красноречивейшим и самым неутомимым защитником коих за последние 20 лет был профессор Гнейст». «Эти учения», по мнению сэра Мориера, «основаны на его бесподобных анализах тех исторических материалов, из которых построена английская система самоуправления» (см. справку № 1). Книгу Мориера проф. Гольцендорф справедливо рекомендует вниманию всех тех, кто не видит связи между самоуправлением и конституционным режимом [22].