Михаил Богословский - Исследования по истории местного управления при Петре Великом

Эти перемены в устройстве уездного управления проводились, можно сказать, накануне учреждения губерний указами 1702 и 1705 годов о воеводских товарищах. Так как в состав губернской административной иерархии должны были вдвинуться с 1707 года уездные воеводы, власть которых подверглась только что воздействию этих указов, то и важно выяснить вопрос, насколько осуществилось это воздействие на практике, подверглась ли действительно воеводская власть тому ограничению со стороны выборных товарищей, какое имелось в виду указами, или практика продолжала сохранять старые черты вопреки закону, как это нередко случалось в эпоху реформы Петра. Вопрос интересен еще и потому, что в этих выборных товарищах не без основания видят домашний прецедент, для того заимствованного из прибалтийских провинций института, каким был институт ландратов 1713 года, преследовавший те же цели участия представителей местного общества, но уже в более широком масштабе – не в уезде только, но в губернском управлении, и ограничивавший власть не воеводы, а губернатора. Между тем до сих пор не потеряла еще своего значения давно уже высказанная жалоба проф. Градовского, заметившего, что «к сожалению, невозможно проследить деятельность этих новых учреждений (воеводских товарищей); местные архивы ничего не опубликовали относительно этого времени, да и наука наша слишком мало обращает внимания на этот период» [1] Градовский А. Д. Высшая администрация России XVIII ст. и генерал-прокуроры. СПб., 1866. С. 75. .

Первый из упомянутых выше указов, 10 марта 1702 года, стоит в связи с окончательной отменой губных старост [2] Если верить Татищеву, еще при царе Федоре Алексеевиче была сделана попытка привлечь местное общество к участию в местном управлении, притом отличавшаяся большею широтою замысла. Участие общества должно было проявляться не в выборе товарищей к назначенным воеводам, а в выборе самих воевод. Прежние воеводы, рассказывает этот историк, «смело грабили; для сего царь Федор Алексеевич положил воевод шляхетству избирать». Был ли действительно составлен проект такого закона при царе Федоре, или это мнение Татищеву было навеяно шляхетскими притязаниями, в эпоху разгара которых он жил и действовал, покажут дальнейшие исследования во многих отношениях замечательной эпохи, предшествовавшей реформе Петра Великого. . Упраздняя последних, он предписывал дворянству «уездами», т. е. уездными обществами, избирать из своей среды «добрых и знатных людей» в товарищи к воеводе в количестве от двух до четырех, смотря по значительности города, с тем чтобы протоколы выборов («выборы за руками») были присланы в Московский судный приказ. Этим избранным воеводским товарищам предписывалось «ведать всякие дела и указ чинить с воеводами обще»; подпись каждого под общим решением должна была свидетельствовать о таком коллективном участии. Единоличное решение дел воеводой отныне запрещалось [3] ПСЗ. № 1900. .

Таким образом, этот указ вводил в областное управление две новости: во-первых, это управление переставало быть единоличным и должно было сделаться коллегиальным. На место воеводы становилась теперь коллегия, состоявшая, по крайней мере, из трех членов, в которой воевода играл только роль председателя. Коллегиальная форма управления не была безызвестна и в русской области в XVII веке, когда в более значительные города назначались к воеводе товарищи. Но такое многоличное управление было тогда далеко не повсеместным, существуя только в больших городах, а затем и самый коллегиальный порядок не был вполне обязательным. Воеводе предписывалось с товарищами государевым делом промышлять сообща, однако это не мешало им распределять иногда между собою различные сферы областного управления в единоличное заведование, а правительству было решительно все равно, как воевода с товарищами правят, коллегиально или разделивши всю сумму дел по частям, лишь бы только они правили дружно и согласно [4] Чичерин Б. Н. Областные учреждения в России в XVII веке. М., 1856. С. 77. . Закон 1702 года не развивал еще коллегиальной формы в ее подробностях, не вносил пока еще в нее строгой определенности и не устанавливал еще принципа решения дел большинством голосов; но он делал уже коллегиальную форму областного управления повсеместной и требовал обязательного участия в решении дел всех членов коллегии.

Во-вторых, этот указ вводил в областное управление земский элемент в сословной форме, заменяя бюрократическое единоличное воеводское управление сословно-бюрократическими коллегиями, в которых выборные от землевладельцев дворяне уезда должны были заседать под председательством назначенного от правительства воеводы. Создавались, таким образом, сословно-бюрократические областные учреждения, несколько похожие по своему составу на такие же учреждения, заведенные Екатериной II в 1775 году: те и другие были основаны одинаково на сочетании элемента земского выбора с элементом правительственного назначения. Этот земский элемент с сословным характером не был чужд областному управлению и прежде, входя в него в виде губного старосты, избираемого из дворян первоначально всеми классами уездного общества, а затем во второй половине XVII века преимущественно дворянством же. Но особенность указа 1702 года заключалась в том, что он расширял компетенцию земского элемента в лице воеводских товарищей сравнительно с компетенцией губного старосты, распространяя ее на все отрасли областного управления.

К сожалению, бумаги Московского судного приказа, в котором было сосредоточено все дело об упразднении губных старост и замене их выборными воеводскими товарищами и в который должны были присылаться избирательные протоколы из уездов – не сохранились за это время или, по крайней мере, еще не разысканы. Тем большую цену получают уцелевшие отрывочные документы, находящиеся в делах Разрядного приказа в Московском архиве Министерства юстиции и дающие возможность почерпнуть кое-какие сведения об исполнении указа 10 марта 1702 года на практике. В июле того же 1702 года Разряд получил уведомление из Московского судного приказа о том, в каких городах были избраны дворянскими обществами воеводские товарищи. Оказывается, что по 22 июля 1702 года выборы были произведены в очень немногих, всего лишь в десяти, городах, а именно: Зубцове, Твери, Ржеве Владимировой, Вязьме, Рузе, Мценске, Дедилове, Туле, Крапивне и Ростове. Выборы продолжались в течение 1703 года, когда были избраны товарищи в Вологде и Великих Луках, и не были закончены еще в конце 1704 года, когда отдавались распоряжения об их производстве в Нижнем Новгороде и в Арзамасе. Из всех этих городов в Твери, Туле и Вологде было выбрано по трое, в Вязьме один, а во всех остальных по два товарища. По случайным выражениям документов участие уездных дворянских обществ в выборах можно считать вполне доказанным. Так, об избрании великолуцких товарищей воеводская отписка гласила, что им «по выбору лучан окладчиков с дворяны велено быть на Луках Великих с воеводою». Значит, выборы производило уездное дворянское общество с своими предводителями, «окладчиками», во главе. Трое вологодских товарищей были избраны «по выборной заручной челобитной» города Вологды помещиков и вотчинников. Выборная заручная челобитная – коллективное ходатайство о назначении или об утверждении упомянутых в ней кандидатов, скрепленное руками, т. е. подписями ходатайствующих – это одна из форм древнерусских выборов, уцелевшая и до сих пор в наиболее консервативной из всех сфер русской жизни, церковной, где прихожане подают иногда коллективную просьбу о назначении на открывающуюся церковную должность прихода намеченного ими кандидата, которая так и называется «заручной». Очевидно, что такая форма соединяет в себе начало выбора с началом назначения; общество избирает и предлагает кандидата, которого утверждает и назначает правительственная власть. При этом возможна, разумеется, борьба партий, представляющих разных кандидатов, пример которой мы встречаем при выборе воеводских товарищей. Дворянство в Мценске разделилось на две партии: одна подала заручную челобитную, по которой и провела в воеводские товарищи некоего Игнатья Ползикова. Другая подала челобитную, в которой заявляла протест, указывала, что первую подписали утайкою только «свойственники и советники» его, Игнатья, не считала эту челобитную правильной, называя ее «утаенным ходатайством», и просила Ползикова сменить, не предлагая, однако, никакого своего кандидата и предоставляя назначение товарища на место Ползикова – самому правительству. Чем кончилась эта любопытная распря, из бумаг не видно. Следует при этом заметить, что в Разряде произведен был подсчет лиц, подписавших ту и другую челобитные, по которому оказалось, что за Ползикова просило всего 20 голосов, а число его противников доходило до внушительной цифры 44. В этом подсчете нельзя не видеть хотя бы проблеска мысли о значении большинства голосов при выборах [5] РГАДА. Дела разрядные: № 3. Л. 503; № 5. Л. 417; № 12. Л. 353; книга 24. Л. 73; Там же. Дела приказные старых лет 1704 г., сент. 7, № 41. .

Читать дальше