Михаил Богословский - Исследования по истории местного управления при Петре Великом

Итак, комендант начала XVIII столетия близко напоминает собою воеводу середины XVII. Те же обязанности, та же сфера ведомства; то же отношение к управляемому населению и те же жалобы со стороны последнего: «взял он, комендант, нападками своими хлеба 25 четвертей, и тот хлеб на мирских подводах к нему отвезли; да он же, комендант, взял с них нападками своими денег 25 рублей, да вместо праздничных баранов берет с них по полуполтине за барана… да к нему ж, коменданту, ездит неведомо какая старица… в деловую пору на их мирских подводах» и т. д. [29] Докл. и приг. V, № 609; Описание дел Архива морского министерства. СПб., 1877. Т. 1. № 229. Однако, как не ясно из-под оболочки петровского коменданта сквозит московский воевода, – введение комендантского управления не было простою переменою слов. Оно стояло в связи с общим переустройством областной администрации в ту эпоху.

По некоторым уцелевшим отрывочным документам можно догадываться, что, когда правительство Петра приступило к первой, губернской областной реформе, у него был составлен довольно стройный план губернского устройства, который и можно восстановить по этим документам. План этот заключался в следующем. Во главе каждой из восьми громадных областей, на которые разделена была Россия, должен был стать губернатор – правитель всей суммы губернских дел во всей их совокупности. Под ним среднее место должны были занять четыре «губернские персоны», а именно: обер-комендант, заведующий военным управлением, обер-комиссар и обер-провиант, делящие между собой управление губернскими доходами так, что в руки первого поступают денежные, а в руки второго хлебные сборы и, наконец, ландрихтер, заведующий губернской юстицией. Таким образом, эти четыре персоны делили на четыре доли всю совокупность губернских дел, сосредоточенную в руках губернатора. Под ними предполагалось поставить низшие органы областного управления – уездных комендантов, каждый из которых, будучи подчинен каждой из губернских персон по ее ведомству, сливает в своих руках опять все четыре ведомства в одну совокупность, простирая свою власть на небольшое подразделение губернии – уезд [30] Подробности этого плана см.: Милюков П. Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. СПб., 1892. С. 354–356; ПСЗ. № 2097, 2135. .

Этот план губернской иерархии не осуществился на практике, и устройство областной администрации получило иной, менее сложный вид. Было необходимо заполнить громадную пустоту между губернатором и множеством подчиненных ему уездных комендантов. Проект правительства устанавливал для этой цели среднюю инстанцию из четырех губернских персон, строя ее на начале разделения между ними ведомства по роду дел. На практике в губернскую схему вдвинулась средняя инстанция, построенная на ином начале, на начале территориального разделения. Такою среднею инстанцией стала провинция с обер-комендантом во главе.

Уже в административной практике XVII века замечается стремление соединять города с их уездами в особые группы, «приписывать» несколько городов к одному какому-нибудь главному. Такие группы складывались иногда сами собою, естественным путем, помимо правительственного воздействия. Вокруг значительного города, в особенности если он находился на окраине государства, возникали с течением времени небольшие городки, тесно связанные с главным экономическими и административными отношениями. Некоторые окраинные города, например, Казань, Симбирск, Астрахань, – были окружены целыми плеядами таких пригородов [31] Пригороды Казани: Сергиев, Тиинск, Мензелинск, Новошешминск, Алексеевск, Старошешминск, Билярск. Пригороды Симбирска: Тагаев, Уренск, Большая Корсунь, Малая Корсунь, Аргаш, Сурск, Тальск, Белый Яр, Верыклинск. Пригороды Астрахани: Черный Яр, Красный Яр, Гурьев. Пригороды Уфы: Бирск, Каракулино. РГАДА. Ф. 248. Кн. 102. Л. 391; кн. 107. Л. 899. . Административное устройство пригородов бывало различно: иногда они не составляли отдельных административных целых и находились под непосредственным управлением воеводы главного города; иногда в пригороды назначались особые воеводы, находившиеся в различной степени подчинения воеводе главного. Эта степень подчинения проявлялась обыкновенно в двух отношениях: во-первых, в праве назначения воеводы пригорода, иногда предоставляемом воеводе главного города, иногда оставляемом центральным правительством за собой; во-вторых, в большем или меньшем праве непосредственного сношения с центральным правительством.

Но кроме такого естественного образования групп из городов с пригородами, иногда правительство XVII века ради военных целей или удобств администрации прибегало к искусственному соединению отдельных соседних городов, даже и не находившихся между собою в филиальных отношениях пригорода к главному городу. Были различные мотивы для такого соединения. Сюда относятся прежде всего разборы, верстанья и раздачи жалованья уездным служилым людям. Обыкновенно эти операции производились не в каждом городе особо, а для служилого населения целой группы городов из одного какого-нибудь центрального [32] Милюков П. Н. Указ. соч. С. 302. . Точно таким же образом некоторые из городов делались в XVII веке посредствующими инстанциями в сношениях центрального правительства с областями. Грамоты и указы рассылались из Москвы не во все города непосредственно. Так, например, указ отправлялся в Серпухов, и уже на обязанности серпуховской администрации лежало озаботиться рассылкою его в Каширу и Алексин точно так же, как калужский воевода должен был переслать присылаемые к нему экземпляры указа в Перемышль, Мещовск, Воротынск, Масальск, Козельск и Серпейск [33] Дворц. Разр. VI, 1005–1006; 1135–1036. . В обоих приведенных примерах группы городов, соединяясь ради известных удобств, не складываются еще в прочные и постоянные административные системы, построенные на началах субординации. Тем не менее создаются привычные сочетания соседних городов, и в этих группах выдвигаются города, играющие роль главных мест и центров. Г. Милюков показал, как на окраинах государства под влиянием военных потребностей из таких групп образовались объединенные военным и финансовым управлением округа. Но в конце века начинают слагаться такие административные системы и без военных потребностей, исключительно в административных целях в центральных местностях государства. Так, в 1692 году города Ростов и Переяславль-Залесский были приписаны к Ярославлю. Ярославскому воеводе было предоставлено, во-первых, назначать от себя в эти города воевод, во-вторых, ведать эти города «всякими расправными и татиными, и разбойными, и убивственными делами» – формула, которою обозначалась тогда юрисдикция по гражданским и уголовным делам, составлявшая, главным образом, функцию воеводы в 90-х годах XVII века, когда финансовое управление было изъято из его рук [34] ПСЗ. № 1442. . Через два года к ведомству ярославского воеводы на тех же основаниях были присоединены еще два близких к Ярославлю городка: Углич и Романов [35] Дворц. Разр. IV, 870. . Когда были заведены воронежская, а затем олонецкая верфи, по нескольку городов, доходы с которых были назначены на кораблестроение, были приписаны к Воронежу и к Олонцу, сделавшимся административными центрами для приписанных городов.