Михаил Богословский - Исследования по истории местного управления при Петре Великом

Так понемногу административная практика созидала здесь и там комплексы городов с уездами, административные системы, которые вызывались, очевидно, назревшею потребностью в большей стройности иерархии, с одной стороны, и в некоторой децентрализации управления – с другой. В центральном ведомстве, приказе, накоплялась масса мелких и неважных дел, решить которые, однако, представлялось затруднительным вдали от местности, но передать всецело во всем ее объеме власть центрального ведомства в руки местного воеводы не решались; поэтому в отдельных случаях и устанавливалась средняя инстанция в лице воеводы большого, главного города.

В самом конце XVII века предпринята была в более широких размерах попытка децентрализации посредством составления городовых групп в сфере, впрочем, не воеводского, а ратушского управления. В том же году, когда управление торгово-промышленным классом городов было сосредоточено в Московской бурмистерской палате, Ратуше, был издан указ, направленный к рассредоточению той массы дел из городов, которая, очевидно, стала скопляться в этой Ратуше, по местным центрам путем приписки к этим последним группы близлежащих городов. Было поведено «учинить провинции к Великому Новгороду, Пскову, Астрахани и иным таким городам малые города и уезды приписать, которые к которым надлежат». Земские бурмистры «приписных» городов, поставленные в зависимость от бурмистров «настоящих», были лишены права непосредственного сношения с Московской ратушей; по всем делам они должны были получать указы от бурмистров «настоящих» городов. И только уже эти последние могли писать в Москву в том случае, если дело превышало их компетенцию [36] ПСЗ. № 1706, 27-го октября 1699 г. Дитятин И. И. Устройство и управление городов России. СПб., 1885. Т. 1. С. 162. .

В этом указе впервые было упомянуто слово «провинция», и из него же ясно значение этого слова в то время. Так стали называть группу городов, приписанных к одному главному «в присудство», как тогда выражались. При слове «провинция» у нас возникает представление о некотором территориальном целом, рисующееся нам, может быть, даже в виде цветного пятна с определенными очертаниями на употребляемой нами географической карте.

Затем мелькает представление об известной совокупности учреждений, объединяющих это географическое целое в административную единицу. При чтении приведенного выше указа в воображении его современника не возникало ни географического представления, так как он не пользовался географической картой, ни представления о совокупности административных учреждений, так как для управления провинцией в 1699 году не заводилось особых провинциальных учреждений, а оно поручалось местным ратушам главных городов подобно тому, как и самый центральный орган городского управления, общий для всей России – Московская ратуша – был в то же время местным органом, ведающим дела города Москвы. В уме этого современника при слове «провинция» должны были мелькать лишь имена городов, приписанных к главному, и от его памяти зависело, насколько полным мог ему представляться этот список [37] Термином «провинция» называлась вообще группа городов. Докл. и приг. IV, № 1138: «Посланы для смотру и свидетельства и переписки дворов… ландраты… и дано им для того дела не по одному городу, но по провинциям, города по 2, и по 3, и по 4, и по 5». .

Это разделение городов на провинции по указу 1699 года не было общим; оно было только специальным делением городского ведомства, министерства городов, если можно так выразиться, подобно тому, как теперь существуют специальные территориальные подразделения в различных министерствах, например военные, судебные, учебные и т. п. округа. Но во втором десятилетии XVIII века вместе с появлением комендантов мы встречаем такого же рода провинцию и с общеадминистративным характером. До нас не сохранилось никакого общего указа о введении таких провинций, как не дошло, с другой стороны, и указа о повсеместном введении комендантов. Да появление провинций в этот период вовсе и не было общим. Не следует думать, что восемь губерний были правильно подразделены на провинции, как это было впоследствии в 1719 году. Теперь же только там и сям составились группы городов, получившие названия провинций. Можно заметить, что в провинции складывались города, удаленные от губернского центра. Так, в Петербургской губернии группа верхневолжских городов во главе с Ярославлем [38] Сюда вошли: Ярославль, Углич, Тверь, Кашин, Бежецкий Верх, Торжок, Романов. Докл. и приг. I, № 3, 183, 108, 353; III, № 183. составила Ярославскую провинцию, округ, настолько выделяющийся из губернии, что при перечислении губерний он иногда упоминается наряду с последними, в виде особой областной единицы. В деловых отметках говорилось, например, так: указы посланы во все губернии и в Ярославскую провинцию [39] Докл. и приг. I, № 70; II, № 197. . Но это и была единственная провинция в Петербургской губернии; по крайней мере, группа городов, приписанных к олонецкой корабельной верфи, такого названия не носила. В Архангелогородской губернии организовались две провинции из городов, наиболее удаленных от губернского города: Галичская и Устюжская [40] Галичская: Галич, Чухлома, Соль-Галицкая, Парфеньев, Кологрив, Унжа, Судай. РГАДА. Ф. 248. Кн. 81. Л. 676. Устюжская: Устюг, Соль-Вычегодская, Тотьма; Ibid. . Всего более образовалось провинций в Московской губернии, целых восемь, а именно: Владимирская [41] Владимир и Суздаль. Она также иногда называется Суздальской. Что это была одна провинция, а не две разных, видно из того, что она управлялась одним обер-комендантом. Затем, если в перечне провинций упомянута Владимирская провинция, то Суздальской не встречаем, и наоборот. Докл. и приг. III, № 122, 321; IV, № 1419, 470, 182. ,Ростовская, Костромская [42] Докл. и приг. II, № 943: «Велено ему костромской провинции в городах» и т. д. Вероятно, под этими городами разумелись костромские пригороды: Буй, Судислав, Любим и Кадуй. , Рязанская [43] Переяславль-Рязанский, Коломна, Зарайск, Михайлов, Пронск, Печерники, Гремячий. Докл. и приг. IV, № 159. Она же называется иногда Коломенской. Докл. и приг. IV, № 1199. Но что Коломна и Рязань входили в состав одной и той же провинции, видно из Докл. и приг. III, № 719: «Рязанской провинции в г. Коломну». Одного и того же обер-коменданта П. Я. Левашова мы видим в Коломне и в Рязани. Докл. и приг. III, № 716, 776. , Каширская [44] Докл. и приг. IV, No ПО; III, № 715, 1094. , Серпуховская [45] Серпухов, Алексин, Тула. Докл. и приг. III, № 1045, 1280. , Калужская [46] Калуга, Боровск и, вероятно, калужские пригороды, упомянутые выше. Докл. и приг. II, № 589, 620. , Звенигородская [47] Верея, Можайск, Звенигород, Волоколамск, Вязьма. Докл. и приг. IV, № 549. . Из этого перечня видно, что некоторые наметившиеся во втором десятилетии XVIII века в этой губернии провинции сохранились и при разделении 1719 года и продолжают существовать в виде губерний и в настоящее время. В Азовской губернии находим две провинции с центрами в Тамбове и в Воронеже [48] Тамбовская: Тамбов, Шацк, Ряжск, Темников, Верхний и Нижний Ломовы, Красная Слободка, Керенск, Козлов, Касимов, Елатьма, Троицкий Острог, Наровчат. Докл. и приг. II, № 971, 985, 1036. Воронежская: Скопин, Романов, Чернь, Воронеж, Лебедянь; Ibid. . В Казанской обозначились две группы городов на северной и южной ее окраинах с довольно самостоятельным управлением и местными центрами в Нижнем и Астрахани, которые потом составили отдельные губернии: Нижегородскую и Астраханскую. Тот же процесс наблюдается в Смоленской губернии, которая впоследствии и распалась на две самостоятельные губернии: Рижскую и Смоленскую. В Киевской губернии в период времени, о котором идет речь, не находим провинций, вероятно, потому, что здесь сохранилось старинное деление на полки [49] Те провинции 1715–1718 годов, о которых упоминает г. Мрочек-Дроздовский (Областное управление России в XVIII в. С. 24), представляют из себя ландратские доли, которые в Киевской губернии носили почему-то название провинций. . Итак, одновременно с появлением комендантского управления возникают в различных губерниях особые второстепенные областные единицы – провинции. Это провинциальное деление не было еще таким всеобщим, какое было введено позже, в 1719 году; тем не менее оно было более общим явлением, чем группы приписных городов XVII века. Вся Россия еще не была размежевана на правильные небольшие областные единицы, подобные более поздним провинциям; но провинции сложились уже там, где в них чувствовалась особая потребность.