Михаил Богословский - Исследования по истории местного управления при Петре Великом

Теперь предстоит показать, что эти провинции 1712 – 15 годов представляли из себя подразделение общеадминистративного характера. Мы уже видели выше, что в каждом городе с уездом появился с 1711 года комендант, сосредоточивший в своих руках управление всеми классами общества по финансовым и судебным делам. Ему же принадлежала и военная власть над гарнизонами в тех городах, где они были. Там, где образовались провинции, в каждой из них появляется особое должностное лицо, которому подчинены все коменданты провинции: это обер-комендант. Обер-коменданты встречаются также и в главных городах, бывших губернскими, но не провинциальными центрами, как Москва, Казань, Киев, где они были начальниками крепостей и гарнизонов, нося титул обер-комендантов ввиду важности мест, где они находились, и вовсе не будучи областными правителями. Но обер-коменданты, стоявшие во главе провинций, имели именно этот последний характер. Это были провинциальные начальники, и каждая провинция имела непременно своего обер-коменданта [50] Докл. и приг. IV, № 610, 1037: «О посылке указов к губернаторам, а в провинции к обер-комендантам и в города к комендантам, чтобы указ учинить». . Впрочем, эта высшая провинциальная должность не была свободна от одной черты, которой отличалась администрация того времени, а именно: будучи для всей провинции общим высшим органом, которому были подчинены уездные коменданты, обер-комендант в то же время в одном из городов провинции исполнял иногда обязанности и местного коменданта, совершенно так же, как и прежде воевода главного города был второю инстанцией для городов приписных и только первою для главного. Только в Ярославской провинции мы встречаем в Ярославле кроме обер-коменданта еще и коменданта, но, судя по сохранившимся остаткам делопроизводства, этот комендант имел скорее значение помощника или товарища обер-коменданта, чем самостоятельного администратора Ярославского уезда.

Таким образом, обер-комендант является высшей инстанцией для подчиненных ему комендантов по всем отраслям их управления: финансовой, судебной, – и в тех городах, где были гарнизоны, – военной. Сношения центральных учреждений и губернской канцелярии с комендантами производятся через обер-коменданта провинции. Так, указы из Петербургской губернской канцелярии направляются к ярославскому обер-коменданту, который уже и передает их угличскому и кашинскому комендантам. Этот порядок, однако, еще не твердо налажен, и можно иногда встретить случаи прямого сношения комендантов с высшими местами. В финансовом отношении, как мы видели, комендант был агентом центрального правительства в местности. Но комендант в этом качестве действовал не по своей инициативе; его приводит в движение указ, полученный от обер-коменданта, который является передаточным звеном в движении указа от высших инстанций. Произведя какой-либо предписанный ему сбор, комендант был обязан выслать предмет сбора вместе с отчетами в провинциальный город, к обер-коменданту, и последний уже переправлял собранное в губернский центр [51] РГАДА. Дела угличской пров. канц., № 57. .

В судебных делах обер-комендант также является следующею высшею инстанцией по отношению к коменданту. Правда, в известном указе 21 марта 1714 года, установившем порядок инстанций, по которому должно восходить челобитье, чтобы дойти до государя, обер-комендант не составляет высшей инстанции и не различен от коменданта; однако на практике это было именно так, и можно привести целый ряд случаев, когда комендант обращается к обер-коменданту за решением по таким судебным делам, по которым не считает себя компетентным постановить приговор, которых ему было «вершить не-мочно», как тогда выражались. Вот примеры: в 1713 году в угличской приказной избе комендант разбирал дело о крестьянской девке, обвиняемой в детоубийстве. Комендант, произведя следствие, не решился постановить приговор и обратился за этим последним к ярославскому обер-коменданту. Точно так же он обратился к тому же обер-коменданту по делу драгуна с крепостных дел надсмотрщиком (нотариусом) о ложном доносе. Как это нередко бывало в то время с трибуналами высших инстанций, в обоих этих случаях ярославский обер-комендант не вывел угличского коменданта из затруднения, приказав ему «указ учинить самому по его, великого государя, указам и по новоизданным статьям». Обер-комендант нашел, следовательно, что решение по этим делам могло быть постановлено на основании уже существующего законодательства; однако он предписал коменданту о постановленном приговоре немедленно донести себе, и таким образом, дело восходило к обер-ко-менданту, как ко второй инстанции, в ревизионном порядке [52] РГАДА. Дела угличской пров. канц., № 63, 101 и passim. .

Кроме обер-коменданта в провинции 1711–1715 годов можно заметить другое высшее должностное лицо с титулом обер-инспектора. Обер-комендант и обер-инспектор называются иногда «обер-командирами» провинции. Как и обер-коменданты, обер-инспекторы были учреждены «для лучшего в городах всяких сборов управления» [53] Докл. и приг. II, № 443. . Сколько можно судить по изданным документам Сената, эти обязанности провинциальных обер-инспекторов не совсем были сходны с возложенными на инспектора Московской ратуши Курбатова или на рижского обер-инспектора Илью Исаева, которые были поставлены во главе купеческого управления. На провинциальных обер-инспекторов возлагались заботы о сборах также с уездного населения. Так, например, обер-инспектор Рязанской провинции Поливанов производит «досмотр и сыск» о пустых дворах в поместье Ртищева [54] Там же. III, № 59. . Совместно с обер-комендантами обер-инспекторы Рязанской и Владимирской провинций получают из Московской губернии предписание освидетельствовать пустоту в посадах и в уездах [55] Там же. IV, № 1199. . Такой же обер-инспектор действует, кроме названных выше провинций, еще в Калужской [56] Там же. II, № 954. . В 1712 году Азовская губерния жаловалась Сенату, что в нее такие управители не назначены [57] Там же. № 443. . Но из этого самого ходатайства Азовской губернии о введении в ней обер-инспекторов можно заключать, что, по крайней мере, предполагалось ввести эту должность во всех провинциях [58] Ср.: Там же. № 632. .

Итак, провинция 1711–1715 годов представляла из себя административный округ, снабженный особою провинциальной администрацией в лице «обер-командиров», т. е. обер-коменданта и обер-инспектора. Из них положение первого обрисовывается современными актами яснее. Исполняя комендантские обязанности в провинциальном городе с уездом, он по отношению к комендантам других городов с уездами представляет из себя высшую инстанцию по всем делам их управления [59] Однако назначение и увольнение комендантов не входило в компетенцию обер-коменданта. Первое предоставлено было губернатору с тем, чтобы он выбирал на эту должность «годных и умных людей», удовлетворяющих притом известному возрастному цензу; а именно, в коменданты не могли назначаться люди моложе 40 лет (ПСЗ. N 2484, 2754. Докл. и приг. III, № 180). О каждом таком сделанном им назначении губернатор должен был уведомлять Сенат. Такой порядок не всегда, впрочем, применялся. Иногда коменданты назначались именным высочайшим указом: Докл. и приг. IV, № 57 (в Саратов), иногда Сенатом: Докл. и приг. III, № 180,396; V, № 60. В последних трех случаях самое определение назначенных Сенатом кандидатов на места предоставляется губернатору. В 1714 году Сенат назначил Бахметева комендантом в Саратов, но казанский губернатор назначил его обер-комендантом в Уфу, обратившись, впрочем, к Сенату за утверждением (РГАДА. Ф. 248. Кн. 104. Л. 104). Смещать коменданта своею властью не мог даже и губернатор. В случае жалобы на коменданта или усмотрев за ним какие-нибудь упущения по должности, губернатор обязан был предать коменданта суду особого присутствия, которое под председательством губернатора состояло из вице-губернатора, ландрихтера и обер-комендантов губернии. Приговор этого присутствия должен был сообщаться в подлиннике Сенату. . Со введением должности обер-комендантов до некоторой, незначительной впрочем, степени усиливалась децентрализация управления. Некоторая часть дел, главным образом судебных, могла теперь разрешаться ближе к месту их возникновения, не доходя даже до губернского центра. Затем, благодаря этой должности, развилась более последовательная иерархия администрации, обеспечивавшая большую быстроту и силу в действии правительственного механизма. Над группами отдаленных от губернатора уездных комендантов были поставлены в лице обер-комендантов особые, если не руководители, то ускорители их движения и наблюдатели за ним. Между большим губернским колесом, каким был губернатор, и десятками мелких, приводимых первым в движение, обер-коменданты были средними колесами, назначение которых состояло в том, чтобы возбуждать и ускорять движение этих мелких. Вместо сотни отдельных воеводств, связанных непосредственно с столицей, губернская реформа Петра создала восемь отдельных центров, с которыми были связаны отдельные ячейки. Этот процесс расчленения пошел дальше, и в огромных районах, какими были петровские губернии, эти уездные ячейки стали складываться в особые группы – обер-комендантские провинции. И если комендантской системе было далеко еще до совершенства в отношении иерархической стройности, то в ней, по крайней мере, выразилось напряженное стремление к этому совершенству.