Алсу Бикташева - Казанское губернаторство первой половины XIX века. Бремя власти

Намеченная реконструкция административной жизни казанских губернаторов потребовала привлечения целого массива разнообразных источников как официального, так и частного происхождения, опубликованных и находящихся в архивохранилищах. Типологически их можно подразделить на законодательные акты, материалы официального делопроизводства, документы личного происхождения, материалы периодической печати. Изучение всей совокупности перечисленных текстов, зафиксировавших административный опыт казанских губернаторов, убеждает в возможности их интерпретации как продукта жизнедеятельности единого политического организма. Такое прочтение источников, когда исследователь стремится понять замыслы их создателей, реконструировать контекст суждений, нацелено на снижение эффекта пристрастности и на верификацию исследовательских выводов [72] См. подробнее: Источниковедение: Теория. История. Метод: Источники российской истории / И. Н. Данилевский и др. М., 1998. С. 138–141. .

Так, выявление законодательных актов, регулировавших административное устройство империи, было порождено стремлением выявить нормативно-правовое пространство института губернаторства. Сквозное обозрение законодательства позволило реконструировать политический контекст рационализации имперского управления, вписать в него идеи, официальные мнения, а также опыты, повлиявшие на должностную эволюцию начальника губернии, конкретизировать механизмы его взаимодействия с центральными органами власти, местным общественным самоуправлением.

Изучение делопроизводства Министерства внутренних дел подвело к пониманию стратегий и управленческих технологий в отношении подведомственных учреждений и лиц. Документы личного происхождения предоставили мне возможность увидеть связь между «высокой» политикой и частной жизнью «человека власти». К тому же в них фиксировались неофициальные факторы социального контроля – слухи, борьба за репутации, описание групповых и индивидуальных интересов, общественное мнение о представителях местной администрации.

Для губернаторов первой половины XIX в. основополагающими законодательными документами являлись: «Общее губернское учреждение» (1775), «Манифест о создании министерств» (1802), «Общий наказ гражданским губернаторам» (1837), «Учреждение губернских правлений» (1845). В «Уставе о службе гражданской» (1832) содержались положения по обеспечению материального содержания российских губернаторов, условий их службы, карьерных возможностей. Раздел «О преступлениях чиновников по службе» 15 тома Свода законов (1832), а также статьи «Уложения о наказаниях» (1845) стали источником сведений о должностных преступлениях и порядке увольнения губернаторов.

До принятия «Наказа гражданским губернаторам» 1837 г. правовое положение губернатора регулировалось «Наказом» 1728 г. [73] ПСЗ-1. № 5333. , «Наставлением губернаторам» 1764 г. [74] Там же. № 12137. и «Учреждением для управления губерниями Всероссийской империи» 1775 г. [75] Там же. № 14392. Поскольку перечисленные регламенты не были согласованы между собой и подчас противоречили друг другу, пространство полномочий начальника губернии оказалось размытым и открытым для интерпретаций. Практическое применение этих и прочих законов в империи было затруднено из-за отсутствия до 1832 г. кодифицированного законодательства. К тому же в этот период в российскую административную систему стала вживляться министерская реформа 1802–1811 гг., кардинально изменившая статус начальника губернии.

Анализ выявленных правовых текстов за XVIII в. и первую половину XIX в. позволил мне сделать следующие наблюдения. Судя по всему, огромная территория страны, удаленность центра от окраин вынуждала самодержцев делегировать губернаторам часть своих полномочий. Географический фактор Российский империи обусловил зависимость центральной власти от эффективности местного управления. В силу неразвитости механизмов рекрутирования населения во властные структуры эта зависимость, в свою очередь, приводила к жесткому контролю и лимитированию самостоятельности губернаторов. Поэтому, начиная с преобразований Петра I, стали апробироваться различные формы взаимоотношений центра и регионов, осуществлялись попытки соотношения централизации с тенденциями децентрализации, единоначалия и коллегиальности, сочетания территориального и отраслевого подходов [76] См. подробнее: Андриевский И. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб., 1864. С. 108; Лохвицский А. В. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. 2-е изд., с изм. СПб., 1864. С. 39; Градовский А. Д . Начала русского государственного права. Т. 3. Органы местного управления. СПб., 1883. С. 85; Коркунов Н. М. Время первого учреждения губерний: (хронологическая заметка) // Журнал Министерства народного просвещения. 1893. № 2. С. 292–294; Институт губернатора в России: традиции и современные реальности. М., 1997. С. 15; Каменский А. Б. Административное управление в России XVIII в. // Административные реформы в России: история и современность. М., 2006. С. 65–84. .

Новый этап реформирования системы местного управления наступил с приходом к власти Екатерины II. В «Наставлениях губернаторам» 1764 г. уточнены и законодательно закреплены статус, функции и обязанности губернатора в качестве «хозяина губернии». Согласно логике губернской реформы 1775 г., центр тяжести управления сместился из Петербурга в губернии. Относительно вопроса о взаимоотношениях между центром и регионом среди исследователей нет единства мнений [77] См. подробнее: Омельченко О. А . «Законная монархия» Екатерины Второй: просвещенный абсолютизм в России. М., 1993. С. 264; Середа Н. В . Реформа управления Екатерины Второй: источниковед. исслед. М., 2004. С. 434; Каменский А. Б. Административное управление в России XVIII в…. С. 108–110. .

Осуществляя административную реформу, Екатерина II ввела отраслевое строение местных властей, создала разветвленную сеть административно-полицейских, судебных и финансово-хозяйственных учреждений. Это осуществлялось посредством исполнения «Учреждения для управления губерниями». Согласно этому тексту, центральными фигурами губернского правления должны были стать генерал-губернатор («государев наместник») и губернатор («правитель губернии»). Появление института наместничества придало военно-финансовый характер губернаторской власти. Отныне губернаторы должны были осуществлять гражданское правление, объем их полномочий наполнился реальным содержанием. Изучение процесса внедрения законодательных актов в политическую практику империи позволило утвердиться мнению, что в итоге екатерининских преобразований произошла унификация всей системы управления и установлен баланс местных властей [78] Лысенко Л. М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII – нач. XX века). М., 2001. С. 60–61. .