Алсу Бикташева - Казанское губернаторство первой половины XIX века. Бремя власти

Этот текст породил целый пакет документов. Так, в 1811 г. увидело свет подготовленное М. М. Сперанским «Общее учреждение министерств» [99] ПСЗ-1. № 24686. , призванное упорядочить полномочия исполнительных органов власти, урегулировать отношения министерств и Сената. Произошло четкое закрепление предметов ведения, компетенции, организации и ответственности министерств за управление в сферах их государственной деятельности. После вынужденного перерыва, вызванного военными событиями 1812–1814 гг., правительство перешло от обсуждения возможностей восстановления института наместничества к реальным шагам. О планируемом в 1815–1816 гг. реформировании высших этажей администрации опубликовал богатый архивный материал финский историк Петер Мустонен [100] Мустонен П. Собственная его императорского величества канцелярия в механизме властвования института самодержца, 1812–1858 гг.: к типологии основ имперского управления. Хельсинки. 1998. С. 75–101. . Судя по ним, главным препятствием для преобразований стало совмещение «линейной» министерской системы управления с персонифицированной властью генерал-губернаторов. Потребовалось время и, главным образом, опыт, чтобы осознать эту несовместимость.

В 1816 г. император распорядился разработать проект, по которому генерал-губернаторства укрупнялись (до 5 губерний) и становились промежуточными между центральным и местным управлением. О намерении реформировать управление центральными губерниями может свидетельствовать практика создания крупных территориальных объединений под управлением принца Г. П. Ольденбургского, герцога А. Вюртембергского, наличие особых образований в Финляндии, Польше, Сибири, Новороссии, Прибалтике, на Кавказе и т. д. В 1819 г. Александр I пошел на эксперимент, поручив генерал-адъютанту А. Д. Балашову «проверить проект на деле» [101] Градовский А. Д . Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств в России // Собр. соч. А. Д. Градовского. СПб., 1899. Т. 1. С. 299–338; Соколов К. Н. Очерк истории и современное значение генерал-губернатора // Вестник права. 1903. № 7. С. 110–179; № 8. С. 39–76; Предтеченский А. В. Очерки общественно-политической истории России впервой четверти XIX века. М; Л., 1957. С. 398–406; [ Раскин Д. И .]. Институт генерал-губернаторства и становление системы министерского управления // Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. СПб., 2001. Т. 1. С. 65–92; Акульшин П. В . Генерал-губернатор А. Д. Балашов // Отеч. история. 2004. № 2. С. 170–180; Арутюнян В. Г . Генерал-губернаторства в начале 1820-х годов // Вестник МГУ. Сер. 8, История. 2005. № 4. С. 68–82. . Не вдаваясь в историографические тонкости тематики имперского управления [102] Ремнев А. В . Генерал-губернаторская власть в XIX столетии. К проблеме организации регионального управления Российской империи // Имперский строй России в региональном измерении (XIX – нач. XX в.). М., 1997. С. 52–66; Мацузато К. Генерал-губернаторства в Российской империи: от этнического к пространственному подходу // Новая имперская история постсоветского пространства. Казань, 2004. С. 427–458. , отметим, что практика реализации чрезвычайного генерал-губернаторского управления имела свое применение и в 5-ти Поволжских губерниях: Нижегородской, Казанской, Симбирской, Саратовской и Пензенской. Такая последовательная территориальная локализация наместнического проекта свидетельствует в пользу его устойчивости. Александр I на протяжении последних 10 лет своего царствования, расширяя пространства его применения, шаг за шагом приближал его осуществление.

Анализ законодательных актов первой четверти XIX в., обеспечивающих деятельность российских губернаторов, показал тесную их связь с общими тенденциями развития государственного управления. Одновременно он позволил определить, куда и почему должен был писать подотчетный губернатор, где могли оседать материалы проверок его деятельности, а также жалобы на него.

Реорганизацией исполнительной власти и одновременно ужесточением сенатского надзора император стремился создать эффективную администрацию. Губернаторы в реалиях того времени были подчинены Министерству внутренних дел. Желание ограничить их «всевластие» проявилось в усилении выборных начал в лице предводителей дворянства и усилении над ними сенатского надзора. Но на практике эта конкурентная ситуация привела к обострению «антагонизма глав правительственного и сословного управления» [103] Берендтс Э. Н. О прошлом и настоящем русской администрации: (записка, составленная в дек. 1903 года). М., 2002. С. 160. , падению престижа губернаторской должности. Выход виделся в повсеместном введении института генерал-губернаторства.

Однако это намерение противоречило заявленным принципам формализации государственной власти и министерской прагматике. Во второй четверти XIX в. этот эксперимент был признан неудачным [104] Бумаги Комитета, учрежденного высочайшим рескриптом 6 декабря 1826 г. СПб., 1894; Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. Т. 2. СПб., 2003. С. 20–206. , что вполне соответствовало духу царствования Николая I как последовательного сторонника единообразия, централизации и рационализации всех сфер управления.

К началу 1830-х гг. все «внутренние» генерал-губернаторства были ликвидированы, но на окраинах Российской империи этот институт власти продолжал существовать. В то же время в ряде губерний, подчиненных прежде генерал-губернаторам, учреждались военные губернаторы. Так, указом 27 января 1832 г. вместо гражданских губернаторов были назначены военные губернаторы в Казанской и Тульской губерниях [105] ПСЗ-2. № 5108. , 1 июля 1832 г. – в Нижегородской [106] Там же. № 5478. . Управление Астраханской губернии также передавалось военному губернатору [107] Там же. № 5060. . Продолжали действовать и территориальные комитеты: I и II Сибирский (1821–1836 гг.; 1852–1864 гг.), Кавказский (1833–1840 гг.; 1840–1842 гг.; 1842–1882 гг.). В 1831 г. были созданы комитет по делам Царства Польского и комитет западных губерний.

Как видим, Николай I решил сохранить систему местного управления, полученную им в наследство от старшего брата. Имперская организация управления продолжала выстраиваться как компромисс между региональной автономией и централизаторскими тенденциями абсолютизма, исходя из конкретных местных задач государственности. Это нашло свое закрепление в Своде законов в главе, посвященной административно-территориальному делению Российской империи. В ней зафиксировалось наличие двух категорий губерний: 1) управляемые по общему учреждению и 2) управляемые по особым учреждениям. При этом не указывалось, что первые управляются губернаторами, а вторые генерал-губернаторами. Статья 262 гласила: «Начальники губерний суть: