Алсу Бикташева - Казанское губернаторство первой половины XIX века. Бремя власти

Акты 1775 г. возложили управление губернией не только на правительственные (коронные) учреждения, но и на сословные представительства. Законодатели придавали решающее значение в местном самоуправлении дворянству, получившему не только право избирать уездных исправников и уездных судей, заседателей от дворян в различные полицейские и судебные учреждения, но и контролировать работу низшего звена местного управления. Предводитель дворянства назначался членом всех губернских комитетов, комиссий и присутствий. По мнению А. Б. Каменского, подобная интеграция во властные структуры давала возможность сословного участия в процессе управления, «усиления самостоятельности регионов и создания условий для формирования гражданского общества» [79] Каменский А. Б. Просвещенные реформы Екатерины Великой в свете современного реформаторского опыта // «Вводя нравы и обычаи Европейские в Европейском народе»: к проблеме адаптации западных идей и практик в Российской империи. М., 2008. С. 53. . В связи с этим гипотеза, высказанная американским историком Д. ЛеДонном [80] LeDonne J. P. Absolutism and ruling class: the formation of the Russian // political order, 1700–1825. New York: Oxford University Press, 1991. P. 92–93. , относительно того, что екатерининская реформа управления имела антибюрократический характер, приобрела новое звучание. Мне предстоит подтвердить или опровергнуть эти выводы на материалах Казанской губернии применительно к более поздней перспективе, то есть показать отдаленные последствия екатерининских реформ.

Судя по выявленным законодательным актам, достигнутый баланс местного и центрального управления был нарушен преобразованиями Павла I. Его указами был ликвидирован институт наместничества во внутренних губерниях [81] ПСЗ-1. № 17677. , восстановлены коллегии, было ограничено сословное управление. В нормативных актах его времени стала присутствовать милитаристкая терминология. Так, в отношении губернатора использовалось понятие «начальник губернии» [82] Там же. № 17633, 17638, 18297. . В обеих столицах появились должности военных губернаторов [83] Там же. № 17805, 18633, 18822. , которым подчинялись войсковые части и столичная полиция. Вскоре военные губернаторы стали назначаться в те губернии, где обстановка казалась нестабильной, где продолжались военные действия или происходила инкорпорация окраин в состав империи.

В «великорусских» центральных губерниях было введено гражданское управление, правителей губернии стали именовать гражданскими губернаторами. При этом ликвидация института наместничества сделала губернскую администрацию менее контролируемой, а взаимодействие ее с восстановленными коллегиями малоэффективным. Это обстоятельство подтолкнуло Павла I прибегнуть к тотальным сенаторским ревизиям [84] Там же. № 19211. . Отчеты ревизоров за 1799–1800 гг. вскрыли мрачную картину состояния местного управления [85] Нольдэ А. Э. Правительствующий Сенат в царствование Павла I // История Правительствующего Сената за 200 лет, 1711–1911. СПб., 1911. Т. 2. С. 754–779; Бочкарев В. Сенаторские ревизии в России при Павле I // Известия Тверского пед. ин-та. 1926. Вып. 1. С. 64–81; Вып. 2. С. 31–49. . С «наследством» этих ревизий и столкнулся Александр I в начале своего правления. Процесс интеграции института губернатора в реформированную систему государственного управления можно реконструировать на основе анализа жизнеспособности предшествующих законодательных актов и появления текстов, ограничивающих или изменяющих их действие. История бытования данных источников в политической культуре Российской империи есть история политических намерений и утопий.

Александр I возобновил действие «Учреждения о губерниях», «Устава о благочиния», «Жалованных грамот» дворянству и городам. Был восстановлен порядок дворянских выборов, почти все учреждения местного управления, военным губернаторам поручалось управление пограничными губерниями [86] ПСЗ-1. № 19790, 19866, 20004. . К числу первых административных мероприятий следует отнести указ Сенату от 16 августа 1802 г. «О непреступлении губернаторам пределов власти, назначенных им законами» [87] Там же. № 20372. .

Официальный повод к созданию правовых «ограничений власти губернатора» дали материалы сенаторской ревизии Калужской губернии [88] Там же. № 20374. . Указ состоял из 17 пунктов, направленных на пересмотр и ограничение губернаторских полномочий. Оно достигалось через требование коллегиальности, согласно которой «начальствующие в Губерниях управляли бы именем Императорского Величества посредством губернских правлений, а не своим лицом». Вводились ограничения на вмешательство губернатора в судебный следственный процесс. Губернатор не должен был производить «личных» или «по своему усмотрению» расправ, только через присутственные места.

Для проводимого исследования особый интерес представляет правительственное требование соблюдения сословных прав. В пункте пятом данного текста провозглашается, что губернаторы не должны вмешиваться «в дворянские и гражданские выборы» и «не домогались бы по желанию своему одних избрания, а других удаления от должностей». Им рекомендовалось воздерживаться от «пристрастных представлений к определению на места». Им вменялось в обязанность заботиться об «устроении городов по конфирмованным планам», о градской и сельской полициях, «всемерно старались бы о пресечении гнусного лихоимства». В завершении император призывал своих губернаторов «следовать точной силе законов», не реагируя на «партикулярные письма первейших людей в государстве». Такое воззвание – явная дань политическому утопизму александровской эпохи.

Что касается траектории движения делопроизводства, то рекомендовалось «относиться бы не к лицам», а в учреждения, не прибегая к каким-либо «личным перепискам» и самим «подобные повеления» не принимать. Тем самым декларировалась внеперсональность сношений, поскольку традиция персонификации власти в России имела давние корни. Для реформирования центрального аппарата управления эти строки, адресованные губернаторам, приобретали принципиальное значение.

Следующим шагом в области администрирования стало учреждение министерств, провозглашенных Манифестом от 8 сентября 1802 г. [89] ПСЗ-1. № 20406. В тот же день был издан именной указ «о правах и обязанностях Сената» [90] Там же. № 20405. , согласно которому начальники губерний «должны относиться к нему рапортами и доношениями» (пункт 7). Начала создаваться и отлаживаться так называемая линейная система. Губернаторы становились чиновниками МВД, назначались по представлению соответствующего министра, от него получали указания, перед ним отчитывались так же, как капитан-исправник получал указания от губернатора и перед ним был ответственен за свою деятельность. Аналогично проводились линии Министерства финансов через Казенную палату, вплоть до уездного казначея и Министерства юстиции через губернские и уездные суды.