Тимур Евсеенко - От общины к сложной государственности в античном Средниземноморье

Классическое государствоведение, таким образом, рассматривало областную автономию как некое зло, которое государства в неблагоприятных обстоятельствах вынуждены терпеть, но которое, в конечном счете, желательно ликвидировать. Как немецкие, так и многие русские либеральные государствоведы, делая односторонние выводы из исторического опыта своих стран, опасались всяких проявлений политической раздробленности и местного сепаратизма. Воспоминания о негативных, а порой и просто трагических последствиях раздробленности для судеб своих народов вынуждали их воспринимать любую политическую централизацию как заведомое благо. А областному и особенно национальному сепаратизму они всячески пытались противопоставить идею местного самоуправления, которое единственное, по их мнению, могло примирить централистские бюрократические режимы, существовавшие в обеих странах, с охраной интересов широких слоев населения. Не случайно Г. Еллинек утверждал: «От указанной формы децентрализации децентрализация в форме самоуправления политически отличается тем, что последняя представляет форму нормальную, а первая – ненормальную, в которой проявляется тенденция либо к новым государственным образованиям, либо к более интенсивной централизации всего государства, нивелирующей особенности отдельных земель» [36] Там же. .

Современная наука, а главное, политическая практика несколько иначе подходят к данным проблемам. Прежде всего, в настоящее время не наблюдается столь жесткого противопоставления местного самоуправления и автономии, как раньше. Этому способствует более широкое понимание автономии современными исследователями. Как указано в Большом юридическом словаре: «Автономия… в широком смысле – определенная степень самостоятельности каких-либо органов, организаций, территориальных и иных общностей в вопросах их жизнедеятельности» [37] Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М., 1997. С. 4. . Такое толкование позволяет считать практически любые виды местной самодеятельности – от финансово-экономической до национально-территориальной. Но обыкновенно, говоря о сложном унитарном государстве, исследователи имеют в виду такие виды автономии, как территориальная (региональная) или государственная.

Территориальная (региональная) автономия нередко называется в литературе политической или законодательной. Фактически она представляет собой не что иное, как дальнейшее логическое развитие местного самоуправления. Появление указанного явления можно объяснить довольно просто. Изначально, с момента зарождения в XVII столетии идеологии либерализма, ее адепты оценивали государство как неизбежное, хотя и необходимое зло. Эти представления коренились в реальном положении капиталистических элементов в позднефеодальном государстве. В интересах дворянства абсолютная монархия стремилась ликвидировать или подчинить себе все местные корпорации, а буржуазию рассматривала исключительно в качестве источника налоговых и иных денежных поступлений. Многочисленные злоупотребления чиновной бюрократии и недостаточная правовая защищенность в рамках сословного строя – все это убеждало буржуазию в потенциальной враждебности государственной машины ее интересам.

Позднее, когда ситуация изменилась и буржуазия вошла в разряд правящих классов, недоверие по отношению к государству у нее осталось. Определенная самостоятельность бюрократического аппарата, его корпоративная сплоченность затрудняли классовый контроль над этой важной общественной силой. К тому же центральная власть, даже в виде избираемого парламента, не всегда могла учесть интересы отдельных фракций правящего класса, особенно специфические частные или групповые интересы. А между тем именно частный интерес должен, безусловно, господствовать в капиталистическом обществе. Потребовались механизмы и организационные структуры для обеспечения такого интереса. Одной из таких структур и стало местное самоуправление.

Г. Еллинек так говорил о причинах образования местного самоуправления: «Невозможность в достаточной мере ознакомиться из центра с реальными жизненными отношениями отдельных частей государства; непригодность чуждой потребностям народа и социально оторванной от него бюрократии к плодотворному управлению. Стремление поднять самодеятельность граждан и таким образом пробудить и усилить в них интерес к государству. Усиление чувства политической ответственности у управляемых, если им предоставляется участие в делах правления и управления. Необходимость для законодательства и управления считаться с местными и профессиональными интересами. Гарантирование законности управления в противовес произволу центральных установлений, перенесение на заинтересованных расходов местного управления» [38] Еллинек Г . Указ. соч. С. 419. .

Даже из указанного перечня видно, что причины эти разнообразны. Следовательно, разнообразными должны быть и функции органов местного самоуправления. Но обилие этих функций породило противоречие. С одной стороны, для осуществления их всех требовались значительные финансовые средства, а с другой – нужны были грамотные и компетентные специалисты. Специалистам следовало хорошо платить, контролируя при этом всю их деятельность. Но для профессионального контроля над специалистами требовались не менее профессиональные контролеры. Таковые уже имелись в наличии, но в лице тех же самых государственных чиновников. Круг, таким образом, замкнулся. Местная самодеятельность пришла в противоречие с необходимым профессионализмом управления.

Политическая автономия предоставила сравнительно простой и дешевый выход из создавшегося положения. Создание системы самостоятельно формируемых органов законодательной и исполнительной власти, установление центральными властями круга вопросов, по которым допускается местное законодательство, – все это позволяет повысить оперативность решения местных вопросов. А возможность самостоятельно распоряжаться средствами местного бюджета позволяет местным органам власти и управления реально разрешать возникающие перед ними проблемы. Местное самоуправление как бы поднимается на новый уровень. Если муниципальные образования обязаны действовать исключительно в рамках общегосударственных законов, то региональные автономии в ряде случаев составляют для себя законы сами или, как это имеет место в КНР, не применяют некоторые общегосударственные законы, не соответствующие местным условиям, правда, с разрешения вышестоящих органов [39] Чиркин В. Е . Указ. соч. С. 184. .