Тимур Евсеенко - От общины к сложной государственности в античном Средниземноморье

Разумеется, у местного самоуправления и региональной автономии много общего: местные органы действуют под пристальным надзором органов центральной власти, которая сохраняет право непосредственного вмешательства в дела местных властей. Так же как незаконные решения муниципальных властей, органы центральной власти могут отменить и законы, принятые региональными органами власти, в случае их противоречия законам общегосударственным. И все же степень самостоятельности местных властей в региональной автономии выше, чем у органов местного самоуправления. В силу вышесказанного нельзя согласиться с теми исследователями, которые фактически именуют органы власти автономий лишь агентами или делегатами центральной власти [40] Жилин А. А . Теория союзного государства. Разбор главнейших направлений в учении о союзном государстве и опыта построения его юридической конструкции. Киев, 1912. С. 272–273. . Поэтому принципы территориальной автономии широко используются как для решения национальных проблем (тогда возникает национально-территориальная автономия, отличающаяся от обычной региональной особыми правами в культурной и языковой сферах), так и для управления отдаленными от основной территории государства владениями (например, Фарерские острова в Дании) или территориями, резко выделяющимися хозяйственным и культурным своеобразием (например, созданная в 1991 г. автономия кочевых племен туарегов в Мали).

Высшей формой автономии признается автономия государственная. Получив от центральных властей ряд атрибутов государственности, например право иметь собственную конституцию и созданную в соответствии с ней, не зависящую от центра структуру органов власти, собственную законодательную компетенцию, собственное гражданство, государственный язык и официальную символику, такое автономное образование в унитарном государстве становится практически неотличимым от субъекта в федерации. Отличием здесь является только: во-первых, то, что источником всех этих правомочий в унитарном государстве являются сами органы центральной государственной власти (что в повседневной жизни не имеет большого значения), а во-вторых, то, что региональные органы власти подобного государства не имеют совместной компетенции с центральными органами, что порой встречается в федерациях. Очевидно, что подобные отличия вряд ли можно признать существенными.

Сегодня в мире существуют различные виды территориальной автономии: от административной (издание газет, радиовещание, судопроизводство на местном языке, некоторые дополнительные полномочия для местных органов) до государственной. В некоторых государствах автономные права предоставляются всем административным единицам, и в результате возникает так называемое «государство областей» (региональное государство). Такими региональными государствами сегодня являются Италия (по Конституции 1947 г.), Испания (по Конституции 1978 г.), Шри Ланка (согласно поправкам к Конституции 1978 г.) и ЮАР (после реформ 1994–1996 гг.). При этом речь не идет о детальном совпадении прав у всех автономных образований. В Испании территориальная автономия, имеющая некоторые черты национально-территориального характера (Арагон, Андалузия, Галисия, Страна басков), сочетается с автономией, обладающей чертами и областного районирования (Астурия, Леон, Валенсия). В Италии пять выделенных автономных областей имеют определенные особенности национального, лингвистического, бытового характера, остальные 15 созданы по территориальному признаку. Иногда высказываются утверждения, что создание регионального государства – новое явление современности [41] Чиркин В. Е . Указ. соч. С. 185. . На самом деле такие «государства автономий» вовсе не являются порождением только нашего времени. Сто лет тому назад аналогичным образом именовали Австрию, точнее, австрийскую часть Австро-Венгерской империи. Г. Еллинек прямо именовал ее «государством областей или земель, своего рода федерацией» [42] Еллинек Г . Указ. соч. С. 440. , а З. Авалов утверждал: «Благодаря областному самоуправлению, которым уже сорок лет наделены австрийские земли, народности монархии получили возможность быстро развиваться во всех отношениях. Благодаря ему нашла применение созидательная энергия национальной солидарности» [43] Авалов З . Областные сеймы (Федерализм) // Конституционное государство: сб. статей. СПб., 1905. С. 296. .

Государства автономий не случайно сравниваются с федерациями. Некоторыми своими чертами они уже настолько отличаются от унитарных государств, что их просто трудно признать таковыми. Отдельные исследователи предполагают, что «государства автономий» находятся на пути превращения в подлинную федерацию и их следует рассматривать как переходную форму от унитарного государства к федерации [44] Федулова А. В . Федерация и федерализм: общетеоретические аспекты // Право: теория и практика. Ижевск, 2001. С. 4–5. . Так это или нет – сказать сложно (хотя австрийский опыт как будто подтверждает высказанную точку зрения). Однако появление такого феномена позволяет сделать важный вывод о том, что не существует непреодолимой грани, отделяющей одну форму государственного устройства от другой. И унитарное государство и федерация существуют не изолированно, а находятся под взаимным влиянием и в постоянном взаимодействии друг с другом.

О федеративном государстве нет необходимости рассказывать подробно, так как его основные признаки в отечественной юридической науке устоялись уже давно. Общепризнанно, что это – сложное государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью. Никем не оспаривается наличие двух самостоятельных систем органов государственной власти с собственной, только им присущей компетенцией и фактическое отсутствие суверенитета у субъектов [45] Большой юридический словарь. С. 735. . В некотором уточнении нуждаются только два вопроса. Во-первых, возможность расширения центральной властью своих полномочий и пределы такого расширения. И, во-вторых, обязательность равного статуса субъектов в федерации.

На первый из этих вопросов можно ответить так: возможности федеральной власти расширять свои полномочия практически неограниченны. Теоретически федерация, таким образом, может быть превращена в унитарное государство. Однако такое рассуждение носит чисто спекулятивный характер. Во-первых, для такого преобразования нужны очень веские причины и продолжительное время. Ведь подобного рода преобразования могут произойти только в том случае, если удастся убедить региональные элиты отказаться от тех выгод, которые им дает государственный статус их регионов. Во-вторых, такая трансформация требует достаточно сложной конституционной процедуры (при этом необходим полный пересмотр не только конституции, но и всего связанного с ней комплекса законодательства), что, как правило, позволяет избежать непродуманных преобразований. Разумеется, проблему можно легко разрешить насильственными действиями (в качестве примера можно привести военный переворот генерала А. Л. Санта-Анна в Мексике в 1835 г., который привел к временной замене федералистской конституции этой страны унитаристской), которые однако, чреваты неожиданными осложнениями (например, «преобразования» Санта-Анны стоили Мексике потери Техаса). Подобные неправовые способы не являются предметом рассмотрения данной работы.