Сергей Чапчиков - Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный)

Наряду с малой численностью полицейских штатов относительно обслуживаемой территории и населения мешало эффективной работе и бюрократическое делопроизводство. Так, согласно официальным данным, в 1910 г. через каждого пристава в год проходило в среднем следующее количество входящих и исходящих документов: в Харькове – 86 200; в Харьковском уезде – 38 100; в Саратове – 79 250; в Саратовском уезде – 21 280; в Пскове – 21 260; в Псковском уезде – 15 900 официальных бумаг. [7] См.: Мухортов А.А. Тенденции развития полиции в начале XX века // История государства и права. – 2007. – № 11.

Несмотря на имеющиеся трудности, в целом полиция выполняла правоохранительную функцию, однако в условиях кризиса во всех основных сферах общественной жизни – политической, экономической и духовной, массового недовольства людей своим положением полицейские силы были бессильны предотвратить разрушение государственно-правовой системы. Правовые акты, регламентировавшие деятельность полиции, были разрозненны, отставали от уровня развития общества. Пороки в законодательстве отрицательно отражались на эффективности правоохранительной деятельности. Как признавали: «Нигде нельзя так легко потерять место и остаться с семьей без куска хлеба, как в полиции, и в то же время ни на какой другой должности не приходится испытывать столько тревог, волнений и отступлений от правильного образа жизни, отражающихся на состоянии здоровья и делающих человека неспособным к труду нередко после 10—15 лет службы». Отсюда вытекало следствие: «Взяточничество чрезвычайно широко распространено среди полицейских чиновников». Плохое материальное обеспечение полицейских приводило, как признавали руководители Департамента полиции, к следующим последствиям: «Опыт показывает, что многие чины полиции весьма охотно меняют, при первой же возможности, свою деятельность на другую, менее трудную и ответственную, но лучше оплачиваемую». [8] Мухортов А.А. Указ. соч.

После февральской революции ненависть народа к абсолютистскому государству привел к ликвидации полиции и образованию новых органов борьбы с преступностью. Временным правительством принимаются постановления «О ликвидации корпуса жандармов» (6 марта 1917 г.), «Об упразднении Департамента полиции» (10 марта 1917 г.). Провозглашается замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненной органам местного самоуправления. Правовые основы организации и деятельности создававшейся народной милиции были определены в постановлении «Об учреждении милиции» и во Временном положении о милиции, изданных 17 апреля 1917 г. В соответствии с этими документами вместо наружной полиции учреждалась милиция как исполнительный орган государственной власти. Временным положением о милиции она определялась как «исполнительный орган государственной власти на местах» и, что самое важное, предпринималась попытка ее децентрализации путем подчинения милиции земским и городским общественным самоуправлениям (временная муниципализация милиции). [9] См.: Шабельникова Н.А. Милиция в системе исполнительной власти в 1917—1930 гг.: теоретические и организационно-правовые аспекты // История государства и права. – 2010. – № 14. – С. 25—29.

Замена термина «полиция» «народной милицией» создавало «видимость принципиального отличия» вновь образованной структуры от прежней полиции.

28 октября (10 ноября) 1917 г. по уполномочию Советского правительства Народный комиссариат внутренних дел издал постановление «О рабочей милиции». В нем не предусматривались какие-либо конкретные организационные формы милицейского аппарата, это должно было стать прерогативой местных Советов. В декабре 1917 г. Совет Народных Комиссаров принял решение о создании Всероссийской чрезвычайной комиссии (ВЧК) при СНК по борьбе с контрреволюцией и саботажем.

Весной 1918 г. НКВД РСФСР обязал исполкомы местных Советов, используя первый опыт строительства органов охраны общественного порядка, установить единообразную структуру отделов управления. В них предусматривались и подотделы милиции, на которые возлагались задачи организации порядка в губернии. В мае 1918 г. НКВД РСФСР направил всем губернским исполкомам телеграфное распоряжение об организации штатной рабоче-крестьянской милиции. 13 октября 1918 г. НКВД и Наркомат юстиции РСФСР утвердили Инструкцию об организации советской рабоче-крестьянской милиции (РКМ), в которой закреплялись правовые основы функционирования советской милиции как штатного государственного органа для охраны общественного порядка. Инструкцией устанавливались единые организационно-правовые формы для всей милиции на территории РСФСР.

Центральным органом РКМ первоначально являлось Управление милиции, созданное на правах подотдела в составе отдела местного управления НКВД РСФСР. В октябре 1918 г. оно было реорганизовано в Главное управление милиции (ГУМ) НКВД РСФСР – самостоятельное звено Наркомата внутренних дел. Первым заведующим стал А.М. Дижбит. В последующем этот пост занимали М.И. Васильев-Южин (1918—1921 гг.), Т.С. Хвесин (1922—1923 гг.). Местными звеньями аппарата милиции стали губернские и уездные управления милиции. Крупные города (с особого разрешения) могли иметь городскую милицию. Низовым звеном аппарата милиции был милицейский участок во главе с участковым начальником.

В этот же период создается единая система уголовно-розыскных органов. В октябре 1918 г. в составе Главного управления милиции НКВД было образовано Центральное управление уголовного розыска (Центророзыск) на правах отдела, которое должно было централизовать руководство деятельностью органов уголовного розыска в масштабах всей страны. Правовой основой создания советского уголовного розыска стало Положение НКВД «Об организации отдела уголовного розыска», утв. 5 октября 1918 г., в соответствии с которым органы уголовного розыска учреждались в городах с населением не менее 40—45 тыс. «для охраны революционного порядка путем негласного расследования преступлений уголовного характера и борьбы с бандитизмом». Общее руководство системой органов уголовного розыска осуществлял НКВД.

Центральным органом созданной советской рабоче-крестьянской милиции стало Главное управление милиции НКВД РСФСР. В его составе в 1918—1920 гг. сформировались уголовный розыск (октябрь 1918 г.), железнодорожная милиция (февраль 1919 г.) и речная милиция (апрель 1919 г.). Одновременно с созданием структурных подразделений формируется вся система НКВД. [10] См.: Шабельникова Н.А. Указ. соч.

Во второй половине 1920-х гг. наметились два подхода к изменению государственно-правового статуса милиции. Первый подход был связан с кадровыми проблемами, имевшими место в органах милиции. На IX Всероссийском съезде Советов прозвучало предложение о ликвидации милиции, так как «милиция у нас занимается исключительно пьянством и взяточничеством», в связи с этой и другими проблемами предлагалось «милиционную службу возложить на само население».