Сергей Чапчиков - Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный)

Второй подход заключался в организационном объединении милиции с одним из правоохранительных органов – Наркоматом юстиции или ОГПУ. Именно этот путь и был реализован в начале 1930-х гг. посредством передачи милиции в ведение ОГПУ.

В конце 1920-х – начале 1930-х гг. сложилась и получила закрепление система «двойного», а фактически – «тройного» законодательства. С одной стороны, формально деятельность органов НКВД определялась нормативными актами – постановлениями ВЦИК и СНК РСФСР, распоряжениями и приказами соответствующих управлений Наркомата внутренних дел; с другой – постановлениями местных органов власти, а главное – директивными указаниями партийных структур, чьи решения могли носить антиправовой характер. Следование указаниям партийных органов означало, что органы, наделенные функциями охраны установленных законом общественных отношений, становились на путь их нарушения.

К началу 1930-х гг., в соответствии со взятым руководством страны курсом на мобилизационное развитие экономики и «борьбу с классово-чуждыми элементами», политика в области права получила дальнейшее ужесточение. Звучали призывы отбросить «мягкотелость», «гуманность» и «открыть истребляющий огонь по обнаглевшему классовому врагу», «по-большевистски творить расправу над социально-враждебными элементами».

Вторая сессия ВЦИК 12-го созыва приняла Уголовный кодекс РСФСР, который оказался самым жестким за всю историю законодательства. В Кодексе значилось 46 «расстрельных» статей, ст. 58 содержала 14 пунктов, десять из них в качестве наказания предусматривали высшую меру наказания – смертную казнь. [11] См.: Шабельникова Н.А. Указ. соч.

Логическим завершением реформы административно-политической системы стало создание в июле 1934 г. единой общесоюзной системы органов внутренних дел – Народного комиссариата внутренних дел СССР. Возрастание роли органов НКВД в жизни общества было обусловлено задачами дальнейшего государственного строительства, стоявшими перед властными структурами, и методами, которыми предполагалось их реализовать. В результате свертывания новой экономической политики и поворота к форсированной индустриализации и насильственной коллективизации страны гражданско-правовые методы руководства подменялись административно-командными, усилилась бюрократизация аппарата. Реальная власть концентрировалась в руках узкой группы людей.

Глубокое реформирование фундаментальных экономических, политических и духовных основ общества началось в конце 1980-х гг. И сразу же обнаружилось явное несоответствие правовых и организационных начал деятельности милиции, сформировавшихся в основном в конце 1960-х – начале 1970-х гг., новым политико-правовым реалиям. На одном полюсе этих реалий – крепнущее осознание людьми своих неотъемлемых прав человека и гражданина, сфера которых оказалась куда более широкой, чем было принято считать. На другом – обострение социальной напряженности и как крайнее ее проявление – быстрый рост преступности при весьма негативном изменении ее качественных характеристик.

Становилось очевидным, что даже при условии серьезного улучшения технической оснащенности милиции, увеличения ее штатной численности, повышения материальной обеспеченности и заинтересованности личного состава, что само по себе, конечно, весьма важно, действующая модель милиции, встроенная в государственно-правовую систему советского политического режима, не в состоянии гарантировать защиту фундаментальных ценностей нарождающейся правовой государственности и наращивание усилий по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан. [12] См.: Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Комментарий к Закону Российской Федерации «О милиции» (постатейный). – 6-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2009.

Правовая основа организации и деятельности российской милиции, сложившаяся к концу 1980-х гг., с точки зрения и содержания, и формы во многом несла на себе печать тоталитарного режима и не отвечала потребностям формирования правовой, демократической российской государственности. Закон как акт высшей юридической силы имел в ее структуре крайне незначительный удельный вес. Иерархию нормативных правовых актов о милиции возглавлял Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью».

Напротив, роль подзаконных и в особенности ведомственных актов была чрезмерно преувеличена. К началу 1990 г. насчитывалось более 4 тыс. нормативных актов МВД СССР, регулировавших самые разные стороны организации и деятельности милиции, в том числе и непосредственно затрагивающих права граждан. Многие из этих документов были недоступны для всеобщего ознакомления. Так, например, наиболее развернутый в то время подзаконный акт общего характера – Положение о советской милиции, утв. постановлением Совета министров СССР от 8 июня 1973 г. № 385, было опубликовано лишь в 1985 г. – через 12 лет после принятия. [13] См.: Там же.

За прошедшие после этого годы в общей сложности принято более сотни законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, которые создали основы новой системы милицейского (полицейского) законодательства.

В настоящее время государства бывшего социалистического содружества, большинство бывших советских республик переименовали милицию в полицию. В России, несмотря на неоднократно выдвигавшиеся предложения, подобного долгое время не делали – ни в момент принятия Закона «О милиции», ни в 1993 г., когда была учреждена налоговая полиция, ни в 1999 г., когда в Закон о милиции вносились обширные изменения и дополнения. Причина состояла, по-видимому, в сильном влиянии идеологических стереотипов. Тем не менее необходимо четко представлять, что российская милиция с организационно-правовой точки зрения была, по существу, не чем иным, как общей (неспециализированной) полицией.

Принятие Закона «О полиции» закрепило юридически этот факт и создало условия для совершенствования работы правоохранительной системы в целом.

Часть 1 комментируемой статьи выделяет следующие три основные предназначения полиции в современной России:

Первое предназначение полиции – защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства.

Согласно ч. 1 ст. 2 Конституции Российской Федерации права и свободы граждан являются высшей ценностью.

Таким образом, защита прав человека и гражданина – это конституционный принцип. Иначе говоря, Конституция РФ формулирует институт защиты прав человека и гражданина, устанавливая систему государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (государство как учреждение в целом, все органы публичной власти и их должностные лица, в том числе глава государства, Федеральное Собрание РФ и Правительство РФ, органы правоприменения, субъекты Федерации и их органы государственной власти, органы местного самоуправления и т. д.), разграничивая полномочия этих органов, определяя пределы их усмотрения и ограничивая в смысле их вторжения в сферу основных прав, предусматривая механизмы реализации и гарантии от злоупотребления правом и т. д.