Екатерина Спектор - Лицензирование в Российской Федерации: правовое регулирование

23 декабря 2005 г. Государственной Думой Федерального Собрания в первом чтении был принят законопроект № 228270-4 «О внесении изменения в статью 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» в части введения моратория на лицензирование производства и реализацию игрового оборудования до 1 июля 2006 г. (постановление № 2676-1 УГД). В связи с тем, что в настоящее время указанный вид деятельности подлежит лицензированию, законопроект предусматривает придание ему обратной силы посредством распространения действия его положений на правоотношения, возникшие после 17 июля 2005 г., – даты введения лицензирования указанного вида деятельности. 15 февраля 2006 г. проект был рассмотрен Государственной Думой во втором чтении с одной поправкой – о продлении даты окончания действия моратория на лицензирование производства игрового оборудования до 1 августа 2006 г. 24 марта – отклонен Советом Федерации.

Также следует отметить, что Закон № 80-ФЗ объединяет в одной лицензии два обособленных друг от друга и не всегда соотносящихся друг с другом вида деятельности – «производство» и «реализацию» игрового оборудования, тогда как реализацией продукции могут заниматься не только производители, но и операторы, дилеры, иные предприниматели, сфера деятельности которых никоим образом не связана с производством. Так как до сих пор нет положения о лицензировании производства и реализации игрового оборудования и отсутствует толкование данных понятий, то относительно понятия «реализация» следует руководствоваться ст. 39 НК РФ, раскрывающей легальное определение данного термина, – передача на возмездной основе, в том числе обмен товарами (работами или услугами), права собственности на товары, результатов выполненных работ одним лицом для другого лица, возмездное оказание услуг одним лицом другому, а в случаях, предусмотренных НК, – передача права собственности на товары, результатов выполненных работ одним лицом для другого, оказание услуг на безвозмездной основе. Законодательно обязывая соискателей лицензий соответствовать лицензионным требованиям производства игрового оборудования, законодатель де-юре запрещает предпринимателям без лицензии на производство игрового оборудования осуществлять любые сделки с отчуждением игрового оборудования (аренда, лизинг, дарение, купля-продажа и т. п.), что кардинально подрывает отечественный рынок игорного бизнеса изнутри.

Также не ясно, почему Закон № 80-ФЗ, закрепляя за положениями о лицензировании конкретных видов деятельности в сфере игровой деятельности определение и раскрытие конкретного перечня работ и услуг, упускает из вида положение о лицензировании производства и реализации игрового оборудования. Интересно, каким иным нормативным правовым актом, кроме как постановлением Правительства РФ, может быть определен перечень работ и услуг, включенных в производство игрового оборудования? Или разработчики полагают, что понятие «производство» монолитно по своему содержанию и не нуждается в раскрытии? В свою очередь, в него может быть включена совокупность технологических операций, технологического оборудования, а также система обеспечения их функционирования (технического обслуживания и ремонта, обслуживания), предназначенная для изготовления игрового оборудования (данное понятие также нуждается в конкретизации), соответствующая требованиям стандартов или технических условий; серийность получения продукта и т. п. Ввиду отсутствия до сих пор положений о лицензировании соответствующих видов деятельности (трех видов деятельности в сфере игорного бизнеса), неясны порядок их лицензирования, потенциальные лицензионные требования, обязательные для исполнения соискателем лицензии/лицензиатом.

Необходимо остановиться и на сроках вступления в силу Закона № 80-ФЗ. Общим правилом, предусмотренным ст. 6 Федерального закона от 14 июня 94 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в действ, ред) [42] СЗ РФ.1994. № 8. Ст. 801. , установлено, что федеральные законы наряду с федеральными конституционными законами и актами палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на территории Российской Федерации по истечении десяти дней после их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. Статья 5 Закона № 80-ФЗ подтверждает течение общего срока вступления закона в силу. Вместе с тем Законом предусмотрено три этапа отмены лицензирования для соответствующих видов деятельности и соответственно для каждого этапа – свой срок вступления проекта в силу: январь 2006 г., январь 2007 г., с момента вступления в силу технических регламентов.

Примечательно, но деятельность в сфере игорного бизнеса ни в одном из этапов не предусмотрена, согласно чему напрашивается вывод, что на игорный бизнес распространяется общее правило вступления законопроекта в силу – а именно: по истечении 10 дней после официального опубликования законопроекта – 17 июля 2005 г., вследствие чего все ранее выданные лицензии теряют свою юридическую силу. Соответственно, следует заключить, что вступление в силу Закона через 10 дней, без принятия соответствующих конкретизирующих нормы Закона постановлений Правительства РФ о лицензировании соответствующих видов деятельности, влечет за собой нарушение им конституционных гарантий в части ущемления прав предпринимателей. Также необходимо отметить следующее. Согласно правилам, выработанным юридической практикой, и закрепленным в ч. 1 ст. 54 Конституции РФ конституционным гарантиям действует принцип: «закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет» [43] Закон действует только в отношении тех обстоятельств и случаев, которые возникли после введения его в действие. Правило запрета обратного действия закона, установленное еще в римском праве, – это один из принципов цивилизованной правовой системы. Он обеспечивает правовую стабильность в обществе, уверенность граждан и юридических лиц в том, что они находятся под строгой опекой закона и их правовое положение не может быть ухудшено новым законом. . Закон применяется только к отношениям, возникшим после введения его в действие. Соответственно, нормы Федерального закона от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» не могут применяться к отношениям, имеющим место до его вступления в силу, и ущемлять права предпринимателей. Действие Закона может распространяться на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, прямо предусмотренных этим нормативным правовым актом. В отношениях, возникших до введения в действие Закона, данный нормативный акт применяется к правам и обязанностям, возникшим только после введения его в действие. Ввиду того, что деятельность в сфере игорного бизнеса ни в одном из этапов не предусмотрена, соответственно к данному виду деятельности Федеральный закон № 80-ФЗ не должен применяться до окончания срока действия прежних лицензий. Вскоре данная позиция была подтверждена в письме МЭРТ РФ от 26 июля 2005 г. № 11268-АШ/Д05 «О реализации Федерального закона от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ», разъясняющем, что прежние лицензии действуют до окончания их срока. Вместе с тем с юридической точки зрения возникает вопрос относительно юридической силы данного документа в части дачи разъяснений МЭРТ норм Федерального закона ввиду отсутствия закрепления в положении МЭРТ РФ данного полномочия.