Екатерина Спектор - Лицензирование в Российской Федерации: правовое регулирование

24 марта 2006 г. Государственной Думой РФ в первом чтении был принят законопроект «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и пари», основные новеллы которого были инициированы Администрацией Президента РФ. Среди основных ограничений, вводимых данным законопроектом, следует отметить, в частности, обязательное требование к финансовому состоянию организатора игорного заведения – наличие чистых активов в размере не менее 600 млн руб., квотирование количества казино и залов игровых автоматов.

Немало вопросов вызывает квотирование, размер которого будет определяться для каждого субъекта РФ из расчета одно игорное заведение на 200 тыс. жителей. Само понятие «квотирование» в действующем федеральном законодательстве не раскрывается, однако его анализ позволяет сделать вывод о том, что под квотированием следует понимать количественное ограничение чего-либо (квота (от лат. quota — часть, приходящаяся на каждого, quo! – сколько). Юридической наукой выработана следующая дефиниция квотирования: «Квотирование – количественные ограничения производства, экспорта и импорта товаров (по физическому объему или по стоимости), вводимые межгосударственными и национально-государственными органами с целью регулирования международной торговли, а также сбалансирования внутренней торговли и платежей; относится к числу традиционных мер нетарифного регулирования и осуществляется согласно установленным импортным и экспортным квотам по лицензиям, копии которых прилагаются к таможенным декларациям наряду с другими документами, необходимыми для таможенных целей».

Единого правового акта о применении квотирования как регулятора экономических отношений в российском законодательстве нет. Минимальные требования к организации и проведению конкурсов и аукционов определены в ст. 447–449 ГК РФ, конкретизируются они в отраслевых законодательных и подзаконных актах – Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (в действ. ред.) [47] СЗ РФ. 2003.№ 50. Ст. 4850. , Федеральный закон от 21 декабря 2002 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в действ, ред.) [48] СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251. , приказ Минфина от 5 июня 2001 г. № 42Н «О порядке проведения аукционов» [49] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. № 30. , приказ Миэкономразвития от 10 января 2001 г. № 3 «Об организации обеспечения проведения аукционов по продаже промышленных квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов» [50] Российская газета. 2001. № 7–8 (приложения 1 и 3 к приказу, приложение 1 к Порядку). , приказ Минфина от 31 октября 2002 г. № 107Н «О конкурсной комиссии по отбору аудиторских организаций для осуществления обязательного ежегодного аудита» [51] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. № 52. и др. Распределение квоты основывается на равноправии участников внешнеторговой деятельности в отношении получения квоты и их недискриминации по признакам формы собственности, места регистрации или положения на рынке (ст. 23 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (в действ, ред.).

Распределение квоты посредством проведения аукционов и распределение разрешений на открытие игорных заведений по муниципальным образованиям вне зависимости от численности населения, проживающего на территории каждого конкретного муниципального образования, с учетом предложений органов местного самоуправления относится к компетенции субъекта РФ. Согласно проекту, если соблюсти этапность и хронологию внедрения предпринимателя в экономическую деятельность, а именно осуществление им «игорной деятельности», соискателю лицензии сначала необходимо получить лицензию на осуществление соответствующего вида деятельности (ст. 14–16), разрешение органов местного самоуправления в виде заключения о соответствии игорного заведения установленным требованиям по его размещению либо о несоответствии (ст. 7), затем пройти процедуру квотирования (ст. 17) и дальнейшее распределение квоты посредством проведения аукционов (ст. 18). Следует отметить, что отнесение к полномочиям субъекта РФ распределения квоты, существенно нарушает основные принципы осуществления лицензирования (например, обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации), предусмотренные ст. 3 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», потому как региональные власти могут эти квоты продавать, а могут и отказаться на своей территории от игорного бизнеса как такового (ст. 18). Предусмотренное законопроектом получение лицензии, а затем прохождение процедуры квотирования и участие в аукционе по продаже разрешений на открытие игорных заведений является нелогичным и нарушающим принципы осуществления свободы предпринимательской деятельности, потому как умаляет право предпринимателя реализовать свое субъективное право на осуществление предпринимательской деятельности. С содержательной стороны субъективное право – мера юридической возможности действовать определенным образом и требовать определенных действий (или воздержания от действий) от других лиц. Если данный разрешительный ограничительный режим (квотирование) является необходимым, то целесообразнее и разумнее выдавать лицензии по результатам торгов (аукциона). Иными словами, лицензия должна выдаваться победителю торгов (аукциона). Кроме того, решение о проведении торгов (аукциона) должно приниматься соответствующим федеральным органом исполнительной власти, а не уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ. Предусмотренный проектом режим квотирования будет способствовать развитию криминогенной обстановки и коррупции в стране.

Законопроект содержит еще немало противоречий с Конституцией РФ и иными федеральными законами. Так, например, введение запрета для организатора игорного заведения на осуществление иной экономической и предпринимательской деятельности не отвечает требованиям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, а именно возможности законодательного ограничения прав и свобод в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, обеспечения обороны страны и безопасности государства и т. п. Следует отметить, что, согласно ч. 3 ст. 56 Конституции, не подлежат ограничению права и свободы, в частности предусмотренные ч. 1 ст. 34 Конституции, – право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Ограничение права, например государственных служащих, на осуществление предпринимательской деятельности отвечает требованиям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, корреспондирует Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» (в действ, ред.) [52] СЗ РФ. 2004. № 31.Ст. 3215. и направлено на запрет представления интересов государственных служащих в сфере бизнеса, создания дискриминационных условий деятельности отдельных хозяйствующих субъектов и т. п. 26 мая 2006 г. предполагается второе чтение законопроекта.