Всеволод Васильев - Муниципальное право России

Источники права по вопросам местного самоуправления включают кроме федеральных актов акты субъектов Федерации, к которым относятся конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Из числа этих актов не исключаются нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации. Относительно разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации речь впереди. Здесь же отметим только, что соотношение этих актов, как оно определялось Законом № 154-ФЗ, существенно отличается от того, которое закреплено Законом № 131-ФЗ.

Правовое регулирование местного самоуправления происходит на трех уровнях – федеральном, региональном и муниципальном. К актам муниципальным, составляющим правовую основу местного самоуправления, Закон № 131-ФЗ относит уставы муниципальных образований, решения, принятые на референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Разграничивая источники муниципального права по объему закрепляемого ими правового материала, следует отметить статутные федеральные законы об общих принципах местного самоуправления, другие правовые акты, целиком или в большей части своей посвященные местному самоуправлению, и правовые акты (они могут быть и федеральными, и региональными, и муниципальными), регулирующие наряду со многими другими вопросами и вопросы муниципального права.

Статутный закон об общих принципах местного самоуправления предусмотрен п. «н» ст. 72 и п. 2 ст. 76 Конституции РФ. За время с начала социальной и политической перестройки и до настоящего момента было принято четыре таких закона. Особенностью нынешней правовой ситуации является то, что одновременно действуют в разных своих частях два одноименных закона – «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ и № 131-Ф3. Согласно ч. I ст. 83 Закона № 131-Ф3 этот Закон вступает в силу с 1 января 2009 г. Со дня официального его опубликования в октябре 2003 г. до 1 января 2009 г. установлен переходный период, в течение которого начинают действовать и частично уже осуществлены некоторые положения, для которых установлены иные сроки и порядок вступления в силу (например, положения ст. 11–16, 34–37, 2, 4, 28, 44 и др.).

В соответствии со ст. 66 Закона № 131-ФЗ Закон № 154-ФЗ и другие перечисленные в данной статье акты признаются утратившими силу со дня вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ, т. е. с 1 января 2009 г. Не применяется согласно ч. 2 ст. 86 Закона № 131-ФЗ Закон № 154-ФЗ в данный период в части, не противоречащей положениям гл. 12 Федерального закона № 131-ФЗ, в которой определяются разные сроки вступления в силу ряда статей данного Закона. Следуя точному смыслу этих норм, для муниципальных образований продолжают пока действовать часть норм ст. 18 Закона № 154-ФЗ, регулирующих правовой статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, нормы ст. 45, 46 и ряда других статей этого Закона. Только с 1 января 2009 г. раздвоенность правового статуса муниципалитетов будет устранена и начнет в полную меру действовать один статутный Закон о местном самоуправлении № 131-ФЗ.

Рядом со статутными законами в качестве источников муниципального права располагаются иные федеральные законы, целиком посвященные регулированию отдельных вопросов правового положения муниципалитетов и их деятельности. Это такие федеральные законы, как, например, Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и др.

Кроме того, нормы муниципального права могут содержать акты, хотя и не посвященные целиком местному самоуправлению, но частично затрагивающие его деятельность. Больше всего такие законы (прежде всего – федеральные) касаются компетенционной части статуса органов местного самоуправления. Достаточно назвать Градостроительный кодекс, Жилищный кодекс, федеральные законы «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», «О защите прав потребителей», «Об образовании» и т. д.

Множественность таких актов дает основания для подразделения источников муниципального права по отраслям правового регулирования. Кроме того, источники муниципального права можно разграничивать и по различным иным признакам и основаниям.

В российском законодательстве, вплоть до законодательных актов Временного правительства 1917 г., термин «местное самоуправление» почти не употреблялся. Тем не менее местное самоуправление в общепринятом смысле этого слова было введено в России в 1864 г. после крестьянской реформы 1861 г. и логически сопровождало эту реформу, давшую гражданскую свободу значительной части сельского населения России. Все предыдущие попытки установить в России местное управление на сколько-нибудь демократических началах (в том числе Петра I и Екатерины II) не могли дать никаких плодов в условиях господства крепостного права. Закрепощение крестьян препятствовало превращению сословных дворянских привилегий в общегражданские права, а крепостнические нравы пропитывали всю общественную атмосферу, выращивая и поддерживая бюрократический произвол на всех этажах государственного здания. Но как только узы крепостной неволи разрушились, переустройство местного управления на новых основах стало неизбежным. Уже в ходе подготовки реформы 1861 г. для многих ее участников и организаторов становилось ясным, что они послужат началом обновления всего политического быта России, одним из первых шагов которого явится установление местного самоуправления.

Комиссия, созданная для подготовки реформы губернских и уездных учреждений, проектировала местное самоуправление исходя первоначально из самых прогрессивных демократических идей. В материалах Комиссии содержится утверждение, что земским учреждениям (именно так именовались вводимые органы местного самоуправления на селе, хотя в обширной научной литературе того времени они рассматривались как органы самоуправления) должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в заведывании делами местного интереса, местного хозяйства губерний и уездов. «Доколе действия земских учреждений касаются только местного интереса, нет необходимости в участии правительственной власти в прямом вмешательстве и влиянии на ход дел» [19] Материалы по земскому общественному устройству. Т. I. СПб., 1885. С. 129. .