Всеволод Васильев - Муниципальное право России

Управы – как земские, так и городские – могли приглашать лиц, не состоящих гласными, для управления земскими и городскими имуществом и заведениями, а также для исполнения таких обязанностей, которые по своему свойству требуют особых познаний и подготовки. Это в собственном смысле слова были земские служащие, в число которых входили и руководители управленческих подразделений управ, директора школ, училищ, медицинских учреждений, библиотек, домов для престарелых и сирот, врачи, учителя, библиотекари, статистики и т. д. Именно из этой среды главным образом формировался слой «земской интеллигенции», так много сделавшей для улучшения жизни и развития, пользуясь современным термином, социально-бытовой инфраструктуры сельских и городских поселений. Эти люди действовали, руководствуясь не только решениями земских и городских собраний и управ, но повинуясь гражданскому долгу. Получая совсем небольшие оклады, размер которых находился под неусыпным надзором губернатора, земские служащие в массе своей шли по зову чести и совести на самые трудные участки работы, заброшенные и совсем не тронутые заботой царских чиновников. Именно благодаря этим людям в памяти потомков понятие «земство» связывается с таким периодом в жизни российской провинции, когда в ней вопреки отжившим традициям и новым препонам стали нарождаться ростки цивилизации, благоустроенного существования жителей городов и сел.

Очередные земские собрания, на которых рассматривались разнообразные вопросы местной жизни, собирались один раз в год, уездные – на 10 дней, губернские – на двадцать, но по ходу собраний сроки могли быть продлены губернатором «в мере действительной необходимости». Чрезвычайные собрания назначались или разрешались губернатором с точным указанием вопросов, подлежащих их обсуждению. Если губернатор «встретит затруднения в разрешении созыва собрания, то он представляет о сем на усмотрение министра внутренних де л» [31] ПСЗ. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Ст. 67, .

В отличие от земств городские думы собираются на очередные собрания не реже четырех раз в год и не чаще двух раз в месяц. Гласным, живущим в одном городе, не трудно собираться каждый раз, когда этого требует дело. В Городовом положении было оговорено, что если назначенные дела не будут окончены в один день, то рассмотрение их продолжается в следующие затем дни. Так как продолжительность отдельного очередного собрания ничем не оговаривалась, то фактически заседания думы в некоторых городах превращались почти в постоянные, непрерывные. При этом гласные городских дум, как и земские гласные, выполняли свои обязанности безвозмездно.

Чрезвычайные собрания городской думы, как и земские собрания, могли открываться с разрешения или по распоряжению: в Москве – генерал-губернатора, в прочих городских поселениях – губернатора.

Сказанное подтверждает, что «дуализм» учреждений местного самоуправления отнюдь не был идентичен «параллельному» сосуществованию двух властей. Решающее слово по организационным делам зачастую принадлежало правительственным чиновникам, которые к тому же включались напрямую в состав избираемых представительных учреждений местного самоуправления. Это было еще заметнее в организации управ – исполнительных органов земских собраний и городских дум.

Как по Положению 1864 г., так и по Положению 1870 г. выбор всего состава управ был предоставлен земскому собранию и городской думе. Однако по Положениям 1890 г. и 1892 г. на должность председателя управы, а в городе на должности городского головы и члена управы могли избираться лица, имеющие право поступления на государственную службу [32] ПСЗ. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Ст. 117; Городовое положение. Ст. 121. . По Положению 1864 г. правительственными властями утверждались только председатель земской управы, по Положению же 1892 г. – все члены управы; столичные городские головы вообще назначались царем по представлению Министерства внутренних дел, товарищи городских голов и городские головы губернских, областных городов и городов, образующих градоначальства, утверждались министром внутренних дел, головы других городов – губернатором.

В Положении 1864 г. было прямо указано на последствия неутверждения избираемого в председатели управы. В Положении 1890 г. указано: в случае неутверждения избранных в управу лиц назначаются новые выборы, на которых неутвержденные лица уже не могут баллотироваться, и в случае неутверждения вновь избранных должности в управе замещаются по назначению министра внутренних дел или губернатора с тем ограничением, что назначаться могут лишь лица, имеющие право быть избранными в качестве гласных. В городах последствия неутверждения были те же.

При подготовке Положения 1890 г. Министерством внутренних дел предлагалось вместо выборных управ учредить земские присутствия, состоящие из членов, назначаемых правительством [33] Н.М. Коркунов. Указ. соч. С. 428. . Это логично вело вообще к замене земских учреждений государственными. Поэтому от предложений министерства отказались, но зато Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. признало выборных членов уездов состоящими на государственной службе с вытекающими отсюда последствиями: теперь вопрос об ответственности (уголовной и дисциплинарной) членов управ возбуждался не только соответствующим земским собранием, как было по Положению 1864 г., но и губернатором. Замечания и выговоры членам земских управ делались губернским по земским делам присутствием, в других случаях – для членов губернских управ – дисциплинарные взыскания налагались постановлением совета министров внутренних дел с утверждением министра. Таким образом, зависимость земских управ от правительственных учреждений существенно укрепилась.

К числу дел, которыми призваны были заниматься земские органы, Положение 1890 г. относило заведывание местными губернскими и уездными земскими повинностями, заведывание капиталами и другими имуществами земства; попечение об устранении недостатка продовольственных средств и оказание помощи нуждающемуся населению разрешенными законом способами; содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог; устройство и содержание земской почты; заведывание взаимным земским страхованием имуществ; заведывание земскими лечебными и благотворительными учреждениями; участие в мероприятиях по охране народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению; забота по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений; попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведывании содержимыми за счет земств школьными и другими учебными заведениями; воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; удовлетворение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; дела, предоставленные ведению земских учреждений на основании особых законоположений и уставов. Причем при разграничении обязанностей между губернскими и уездными земствами исходили в соответствии со ст. 3 Положения из того, что к ведению губернских земских учреждений относятся те из предписанных дел, которые касаются всей губернии или нескольких уездов, а к ведению уездных земских учреждений – те, которые затрагивают каждый отдельный уезд.