Всеволод Васильев - Муниципальное право России

Нельзя отрицать, что существование на практике многочисленных законодательных межотраслевых институтов объективно обусловлено задачами практики. Федеральный закон № 131-ФЗ, ставя цель «всеохватного» определения путей муниципальной реформы, естественно, включает в себя нормы гражданского права. Одни из норм Закона являются простым воспроизведением норм ГК РФ, другие их уточняют и конкретизируют. Кроме того, Закон предусматривает действие сложных правовых институтов, в которых проявляется взаимосвязь муниципального и гражданского законодательства, предопределенная функциональным единством этих институтов, тесной объективной взаимосвязью воплощенных в них общественных отношений.

Например, в ст. 54 Федерального закона № 131-ФЗ говорится о муниципальном заказе на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг. Размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется, согласно ст. 54 Федерального закона № 131-ФЗ, в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [10] СЗРФ. 2005. № 30(ч. I). Ст. 3105. . Это гражданско-правовой акт. Процедуры размещения государственных и муниципальных заказов определены им в соответствии с Гражданским кодексом (в который внесены изменения в связи с принятием указанного Закона, направленные на включение муниципального заказа в систему гражданско-правовых отношений).

В той же ст. 54 Федерального закона № 131-Ф3 (в ее новой редакции) установлено, что порядок формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными актами Российской Федерации. Очевидно, что те части этих муниципальных нормативных актов, которые связаны с формированием муниципального заказа (т. е. с порядком определения того, что нужно данному муниципальному образованию) или контролем за исполнением заказа, в частности путем проверок хода работ, относятся к муниципальному праву. Та же часть муниципальных правовых актов, которая связана с размещением и исполнением муниципального заказа, будет, в сущности, воспроизводить нормы гражданского права, содержащиеся в ГК РФ и в Федеральном законе № 93-Ф3.

Это не значит, что муниципалитет, принимая свой акт, будет как бы повторно «признавать» нормы федерального гражданского законодательства. На своем уровне муниципалитет в этом случае в одном акте объединит разнопорядковые по своей юридической силе и методам применения нормы, отнюдь не присваивая себе то, что установлено на федеральном уровне и не используя при этом свои методы регулирования. Метод регулирования в этой части муниципального заказа будет диспозитивный, договорный с исковым порядком защиты, т. е. метод гражданского права.

Федеральный закон № 131-ФЗ существенно изменил возможности участия муниципальных образований и органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях. С одной стороны, он расширил эти возможности. В частности, в ч. 4 ст. 51 Закона установлено, что органы местного самоуправления могут участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе муниципальных; в ч. 4 ст. 8 определено, что могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации; в ст. 68 говорится, что представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, действующих в соответствии с ГК РФ, другими федеральными законами.

Иными словами, способы обращения с муниципальным имуществом стали значительно разнообразнее, муниципалитеты получили свободу в использовании объектов своей собственности для решения вопросов местного значения, усилились их позиции в гражданско-правовой сфере. Однако предмет муниципального права как отрасли права, регулирующей организацию местного самоуправления, не изменился. Просто расширилось «обслуживание» муниципальной власти другой отраслью права – гражданского.

Далеко не все хозяйственно-экономические отношения, участниками которых выступают муниципальные образования или их органы, можно считать муниципально-правовыми. Даже в тех случаях, когда закон предусматривает издание нормативных муниципальных актов, но по вопросам, регулируемым в значительной мере гражданским правом. Это касается, например, категории приватизации муниципального имущества (ч. 3 ст. 51 Федерального закона№ 131-Ф3), привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (ст. 64 того же Закона). Здесь надо иметь в виду, что органы местного самоуправления своими нормативными актами не могут что-либо изменить, уточнить, исправить в гражданско-правовых установлениях, они могут их воспроизвести, конкретизировать в той мере, в которой это дозволено законом , дополнить нормами властно-директивного характера, обеспечивающими режим, установленный законом. Но не более того. Поэтому в содержании таких нормативных правовых актов, хотя они и являются по форме и субъекту их издания муниципальными, следует выделять нормы гражданского и муниципального права.

При этом не будем забывать, что местное самоуправление является публичной властью, поэтому его право на участие в хозяйственной деятельности реализуется с ограничениями, учитывающими природу публичной власти. Содержание этого права определяется социальной ролью местного самоуправления – решением вопросов местного значения. Как публично-правовые субъекты муниципальные образования обладают не общей, а специальной гражданской правоспособностью, специфику которой еще предстоит урегулировать в должной степени федеральным законодательством. Поэтому разграничение норм гражданского и муниципального права в одних и тех же нормативных актах – задача не простая. Тем не менее, выделяя предмет собственно муниципального права, решать ее можно и нужно.

Федеральный закон № 131-ФЗ, расширяя возможность органов местного самоуправления участвовать своим имуществом в гражданском обороте, ограничивает сам состав этого имущества, потому что имущество, состоящее в собственности публично-правового образования, должно отвечать его публичной функции. Статья 124 ГК РФ устанавливает равное положение субъектов публичного права с другими участниками гражданского оборота, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Именно исходя из этой нормы, Федеральный закон № 131-ФЗ установил закрытый пообъектный перечень муниципального имущества. Таким образом, общее правило, установленное гражданским законодательством, ограничено в предусмотренном этим законодательством возможном случае нормами другой отрасли права – муниципального.