Всеволод Васильев - Муниципальное право России

Муниципальное право в его «собственном» содержании складывается из нормативных актов, целиком регулирующих отношения, связанные с организацией муниципальной власти (пример – Федеральный закон о порядке регистрации уставов муниципальных образований, сами эти уставы), и нормативных актов, где нормы муниципального права составляют часть документа.

Примером может служить Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [13] СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607. . Этот Закон содержит нормы самых различных отраслей права, в том числе нормы, регулирующие отношения, связанные с организацией местного самоуправления, прежде всего с компетенционной частью статуса их органов. Можно было бы издать вместо одного закона несколько, посвятив один из них целиком муниципалитетам. Но законодателю, судя по всему, выгоднее было использовать именно ту форму закона, которая увидела свет.

То же самое с Градостроительным кодексом Российской Федерации. Этот акт регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планированию территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства и их реконструкции. Предмет регулирования Кодекса близок к предмету муниципального права, но отнюдь не сливается с ним. Вместе с тем текст документа содержит ряд норм, связанных с полномочиями органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности. Более того, в Федеральном законе «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» содержится ряд правил, уточняющих Федеральный закон № 131-ФЗ, а также нормы Земельного кодекса, имеющие прямое отношение к полномочиям органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков для жилищного строительства.

Немало действует и других федеральных законов, не относящихся к муниципальному праву, но содержащих нормы, затрагивающие организацию местного самоуправления. Объединения этих норм достаточно, чтобы получить полноправную отрасль муниципального права. Не будем при этом забывать о законодательстве субъектов Федерации и существенно развивающемся правовом творчестве самих органов местного самоуправления. Поэтому не нужно никаких заимствований из других отраслей права для формирования достаточно искусственной межотраслевой, «вторичной» в значительной мере, отрасли права.

Понятие муниципального права используется в настоящем учебнике не только как совокупность норм, регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления. Муниципальное право – это также составная часть юридической науки, представляющая систему знаний, идей о данной отрасли права. Оно имеет целью представить тенденции правовых установлений, относящихся к местному самоуправлению, особенности реализации этих установлений на практике, обосновать доводы в пользу дальнейшего развития и совершенствования правовых институтов в данной области.

Будучи правовой наукой, наука муниципального права не может не быть связана с наукой о местном самоуправлении, которая имеет богатое междисциплинарное содержание , огромную литературу, посвященную как содержанию института и теории местного самоуправления, так и анализу социального наполнения местной власти во всем его богатстве. Теория местного самоуправления насчитывает не одну сотню лет. Ей посвящают свои труды многие зарубежные и отечественные ученые. До сих пор для современных научных исследований имеют значение теории местного самоуправления, возникшие одновременно с появлением самого института местного самоуправления. Основные из них – теория свободной общины, общественная (хозяйственная) теория и государственная теория. Они последовательно возникли с середины XIX в. и стремились исследовать социальную природу института муниципального управления, его отношения с государственной властью, его значение для населения.

Создателями теории свободной общины были французские и бельгийские ученые – Турд, Токвиль, Гербер, Аренс и др. С их точки зрения, к трем признанным конституционным властям (представительной, исполнительной и судебной) следовало присоединить четвертую – общинную или коммунальную. Община, согласно данной теории, имеет право на самостоятельное, независимое от центральной власти существование по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Авторы теории стояли на том, что круг общинных дел отличен от государственных; община является субъектом только ей принадлежащих прав, и потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо; должностные лица самоуправления являются общинными, а не государственными чиновниками. Получалось, что коммунальные органы создавали как бы «государство в государстве».

Нежизнестойкость теории свободной общины обусловила появление общественно-хозяйственной теории самоуправления, которая так же, как и общинная теория, противопоставляла государство и общину. Первым отечественным ученым, отстаивавшим идею общественно-хозяйственной теории местного самоуправления, был профессор В.Н. Пешков. В своих работах «Опыт теории земства и земских учреждений по Положению 1864 г.» (1865) и «О праве самостоятельности как основе самоуправления» (1871) он утверждал, что земские учреждения суть учреждения народа, а не государства и отвечают перед одним народом, что права земских учреждений составляют особую самостоятельную систему права гражданского или частного, так же точно отличного, как и от права государственного.

Активно разрабатывал и отстаивал эту теорию князь А.И. Васильчиков. В своем трехтомном труде «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений» (1869–1891) он утверждал, что самоуправлением называется такой порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями – земскими обывателями, а среди органов самоуправления различал две категории – «общественные союзы» и «территориальные или административные округа». К первым он относил сельские общества, волости, магистраты, городские думы, а ко вторым – уездные и губернские земские учреждения. Причем органами самоуправления, с точки зрения Васильчикова, эти территориальные округа становятся лишь тогда, когда к участию в их управлении приглашаются представители местного общества.