Всеволод Васильев - Муниципальное право России

В настоящее время теоретиками местного самоуправления разрабатываются все новые концепции муниципальной власти. Тем не менее зародившиеся в XIX в. идеи не потеряли своего значения. Особенно в последние десятилетия на Западе все больше сторонников приобретает государственная теория самоуправления, не забыта и теория свободной общины. Но ее приверженцев становится все меньше по причине приобретения местным самоуправлением в ряде стран «государственной окраски», отвечающей реалиям развивающейся государственности, усиливающейся институциональной раздвоенности на корневом уровне социального управления общественных и государственных структур.

Наука о местном самоуправлении (как, впрочем, и любая наука) интернациональна. В настоящее время на общеевропейском уровне трудится немало ученых, постоянно консультирующих развитие местной власти в России. Более того, в глобальном масштабе ведутся исследования, преследующие цель изучить тенденции децентрализации и развития местного самоуправления в мире. Россия – участник всех крупных международных акций.

За годы, включающие и советский период, в России сложилась группа исследователей данной проблемы, одни из которых уже скончались, а другие плодотворно трудятся и по сей день. Тем, кто интересуется процессами, происходившими и происходящими на уровне власти, наиболее приближенным к населению, известны имена таких ученых-юристов, как И.А. Азовкин, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, Л.A. Григорян, А.И. Ким, В.А. Пертцик, Н.Г. Старовойтов, Я.Н. Уманский, М.И. Пискотин, К.Ф. Шеремет и др. Конечно, многое из того, о чем они писали, устарело. Однако нельзя не помнить, что в их работах, находившихся под воздействием официальной идеологии, исповедовавшей демократический централизм и единство системы Советов как органов государственной власти, тем не менее пробивались идеи о необходимости демократических перемен, высказывались мысли, особенно в 60—70-х гг. прошлого века, направленные на развитие децентрализации государства, самостоятельности местной власти, на вовлечение в ее дела населения, которые в немалой степени послужили предтечей современных перемен и использовались в правовом строительстве новых самоуправленческих структур.

Если говорить о теории собственно местного самоуправления, то она далеко не исчерпывается правовыми знаниями. Хотя ею занимались в значительной мере ученые-юристы, она не могла и не может обойтись без политических, социологических, экономических, географических и других наук. Местное самоуправление – многофакторный институт, который использует для целей своего развития многие отрасли знаний. Немалое значение имеют для местного самоуправления достижения различных прикладных дисциплин, ассортимент которых быстро расширяется. Достаточно назвать такие дисциплины, преподающиеся на различных курсах и семинарах муниципальных работников, как: система мониторинга финансового развития муниципального образования, методика оценки местного инвестиционного климата, программно-целевые методы управления муниципальным образованием, особенности менеджмента в различных муниципальных образованиях, социальные технологии работы с населением и т. д. Даже если эти и другие дисциплины носят характер методик, они все равно полезны муниципальным работникам, действующим в разных сферах местной жизни.

Вместе с тем важно учитывать особую роль учебной дисциплины муниципального права. По сравнению с наукой муниципального права к ней предъявляются меньшие строгости по части составляющего ее материала. Конечно, дисциплина муниципального права с учетом потребностей данной аудитории может выступать и как полновесный правовой, комплексный курс местного самоуправления. Это происходит тогда, когда студентам или слушателям относительно долгосрочных курсов необходимо рассказать достаточно подробно обо всех сторонах деятельности органов местного самоуправления, об его организации и правовых основах работы. Муниципальное право в этих случаях будет выступать как объединяющий институт для преподавания и собственно муниципального права, и начал гражданского, жилищного, административного, экологического, земельного, избирательного и других отраслей права или отраслей законодательства. При этом слушателям необходимо учитывать, что и у гражданского, и у административного, и других отраслей права есть свои предметы исследования, которые в полной мере могут быть раскрыты в специально посвященных им курсах.

Кроме того, муниципальное право может преподаваться как учебная дисциплина, посвященная только тем вопросам, которые входят в ее предмет (система местного самоуправления, территориальное устройство, виды муниципальных образований, структура органов местного самоуправления и т. д.). Кое-где муниципальное право изучается именно в таком содержании. Причем собственно муниципально-правовые вопросы излагаются подробнее, чем в общем курсе, и составляют часть материала о местном самоуправлении, который преподается в других неправовых или смешанных с правовой материей дисциплинах.

В настоящем учебнике в целях относительно полного изложения правового материала о местном самоуправлении частично проанализированы и систематизированы нормы не только собственно муниципального права, как они понимаются автором, но и некоторых других отраслей права и законодательства, в частности избирательного законодательства, наиболее близко связанного с муниципальным правом, поскольку оно регулирует вопросы формирования органов местного самоуправления, конституционного, бюджетного и некоторых других отраслей права. Сделано это с целью приближения к действующей пока программе курса «Муниципальное право» для юридических высших учебных заведений.

В самом общем смысле самоуправление – это самостоятельное, без вмешательства извне улаживание тем или иным сообществом собственных дел. Сообщества могут быть территориальными, производственными, научными, студенческими, иными относительно формализованными коллективами, решения которых принимаются всеми их членами или уполномоченными органами и обязательны для каждого члена данного коллектива. Таким образом, при самоуправлении объекты и субъекты управленческих действий сливаются воедино.

Местное самоуправление в первом приближении – это самостоятельное устройство своих дел территориальными сообществами, действующими в установленных пространственных границах. Это особый вид самоуправления, выступающий составной частью общей системы социального управления, т. е. системы организации общественной жизни в данной стране. В этом качестве местное самоуправление обладает рядом признаков, обозначающих его как многоаспектный политико-правовой институт, присущий любому демократическому государству.