Август Мишин - Конституционное (государственное) право зарубежных стран

Для парламентарной республики в значительно большей степени, чем для президентской, характерен разрыв между юридическим и фактическим положением всех высших органов государственной власти: провозглашается верховенство парламента, но фактически он работает под жестким контролем правительства; устанавливается ответственность правительства за свою деятельность перед парламентом, но фактически парламент почти всегда может быть распущен правительством, утратившим его доверие; президент наделяется обширными полномочиями, но осуществляются они не им, а правительством.

Парламентарная республика – менее распространенная форма правления, чем республика президентская. В настоящее время парламентарными республиками являются Италия, ФРГ, Австрия, Швейцария, Ирландия, Исландия, Греция, Индия, Израиль, Ливан, Турция и некоторые другие.

Установление парламентарной республики в Италиибыло оформлено Конституцией 1947 г. (монархическая форма правления была отменена в результате июньского референдума 1946 г.). Президент Республики избирается на совместном заседании обеих палат Парламента с участием делегатов от областей. Президент как глава государства, олицетворяющий национальное единство, наделяется Конституцией достаточно широкими полномочиями, свойственными высшему должностному лицу парламентарной республики. В законодательной сфере Президент обладает правом созыва Парламента на чрезвычайные сессии, правом роспуска Парламента или одной из его палат. Конституция предоставляет Президенту право вето. «Президент Республики, – гласит ст. 74 Конституции, – может до промульгации закона в мотивированном послании палатам потребовать его нового обсуждения. Если палаты вновь одобряют закон, он должен быть промульгирован».

Все акты Президента нуждаются в контрасигнатуре министра, который несет за них ответственность. Конституция особо оговаривает (ст. 89), что все акты, имеющие силу закона, скрепляются также подписью Председателя Совета Министров.

Конституция предоставляет Президенту право участия в формировании итальянского правительства. Председатель Совета Министров, а по его предложению министры, назначаются Президентом и до вступления в должность приносят ему присягу. Эта процедура не может быть истолкована буквально, так как любое решение Президента, касающееся кандидатуры премьер-министра, детерминировано партийным составом Парламента, не говоря уже о том, что при назначении министров последнее слово остается за главой правительства. Итальянское правительство формируется парламентским путем. Особенностью Итальянской парламентарной Республики является то, что правительство несет политическую ответственность за свою деятельность не перед нижней палатой Парламента, как это обычно бывает, а перед обеими палатами.

Еще больший разрыв между юридическим и фактическим положением высших органов государственной власти наблюдается в Индии,где установление республиканской формы правления было оформлено Конституцией 1950 г. (с августа 1947 г., т. е. с момента завоевания независимости и вплоть до вступления в силу Конституции, Индия была доминионом и, следовательно, имела монархическую форму правления).

Главой Индийской парламентарной Республики является Президент, который избирается особой избирательной коллегией, состоящей из выборных членов обеих палат центрального Парламента и выборных членов Законодательных собраний штатов. Избираемый парламентским путем Президент наделяется Конституцией весьма широкими полномочиями. Ему не только предоставляются традиционные права главы государства, но он также является носителем исполнительной власти и формально рассматривается как составная часть Парламента. В сфере законодательной Президенту принадлежат следующие полномочия: он созывает Парламент на сессии, прерывает работу Парламента и имеет право роспуска нижней палаты; он имеет право обращаться к Парламенту с посланиями. Президенту предоставлено право назначать 12 членов в Совет штатов и двух англо-индийцев в Народную палату. Существенным дополнением к обычным правам главы парламентарной республики является право Президента давать рекомендации по поводу внесения в Парламент некоторых категорий законопроектов и отсутствие института контрасигнатуры в отношении указного права Президента.

Индийская Конституция отводит правительству – Совету министров – весьма скромную роль. Статья 74 (п. 1) гласит: «Учреждается

Совет министров во главе с премьер-министром для оказания помощи и дачи советов Президенту при осуществлении его функций». Это положение дополняется установлением «президентского порядка» формирования правительства, согласно которому премьер-министр назначается Президентом, а другие министры назначаются главой государства по совету премьер-министра. Относительно ответственности правительства индийская Конституция содержит два противоречивых положения. Согласно п. 2 ст. 75 «министры занимают свои должности, пока это угодно Президенту», однако п. 3 той же статьи устанавливает, что «Совет министров несет коллективную ответственность перед Народной палатой».

На самом деле Президент никакого участия в формировании правительства не принимает. По установившимся конституционным соглашениям индийское правительство – Кабинет – формируется парламентским путем и несет коллегиальную ответственность за свою политическую деятельность перед Народной палатой. Фактически действующие конституционные соглашения заменили установленный Конституцией порядок организации высших органов государственной власти на диаметрально противоположный: Кабинет, сосредоточивая в своих руках важнейшие полномочия по государственному руководству обществом, целиком осуществляет конституционные права Президента и фактически контролирует законодательную деятельность Парламента. Хотя индийская Конституция не предусматривает института контрасигнатуры, Президент лишен какой бы то ни было возможности действовать иначе, как с санкции Совета министров. Первоначально в Конституции Индии не было положения, обязывающего Президента действовать в соответствии с советом правительства, хотя это было установлено конституционным соглашением и подтверждено Верховным судом. Только в 1976 г. закон о 42-й поправке изменил п. 1 ст. 74 Конституции, предусмотрев, что Президент «при выполнении своих функций действует в соответствии с советом, данным Советом министров». 44-я поправка к Конституции дополнила: Президент может потребовать от Совета министров пересмотреть такой совет либо в общей форме, либо иным образом, но после такого пересмотра Президент должен действовать в соответствии с данным ему советом.