Сборник статей - Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права

Наблюдательный совет

Сначала должны быть рассмотрены контрольные возможности наблюдательного совета. Для осуществления эффективного контроля следует принципиально реализовать три предпосылки: контролирующий орган должен располагать надежной информацией о деятельности менеджмента; члены контрольного органа также должны иметь действенные стимулы для осуществления эффективного контроля; члены контрольного органа должны иметь в своем распоряжении соответствующие дисциплинарные инструменты [83] См. подр.: Kräkel М. Organisation und Management. – 3-е изд. – Tübingen, 2007. – S. 284. .

Основу информации для контрольной деятельности наблюдательного совета составляют следующие источники:

полномочие наблюдательного совета по заслушиванию генерального директора по вопросам деятельности ГК, ч. 16 п. 1 ст. 12 Закона о ГК РТ статуирует отчетную обязанность генерального директора (который является членом наблюдательного совета) перед наблюдательным советом;

регулированный ст. 8 Закона о ГК РТ годовой отчет подготавливается правлением и проверяется определенной наблюдательным советом аудиторской организацией. Аудиторское заключение подтверждает достоверность сведений, предоставленных правлением. По требованию наблюдательного совета возможно, помимо проверки годового отчета, проведение внеочередной аудиторской проверки ведения бухгалтерского учета и финансовой отчетности (п. 3 ст. 9 Закона о ГК РТ);

назначенная наблюдательным советом ревизионная комиссия как орган внутреннего финансового надзора проводит проверку финансово-хозяйственной деятельности ГК за календарный год и представляет наблюдательному совету соответствующее заключение (ст. 17 Закона о ГК РТ). По собственной инициативе или по требованию наблюдательного совета возможно также проведение внеочередных проверок.

Обязанности членов наблюдательного совета по проверке полученной информации или по затребованию соответствующей информации не предусмотрены.

Возникает вопрос: имеются ли у членов наблюдательного совета достаточные стимулы для эффективного использования данной информации в своей контрольной деятельности? Персональный состав противоречит этому: восемь из девяти членов (четыре представителя Президента РФ, четыре представителя Правительства РФ), которые назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом, осуществляют свою деятельность в наблюдательном совете не на постоянной основе и вправе совмещать эту деятельность с замещением государственной должности (п. 6 ст. Закона о ГК РТ). Поскольку нынешние члены наблюдательного совета являются министрами или занимают адекватные высокие государственные должности, ставится вопрос: сколько внимания они могут (помимо своей основной ответственной и времяемкости основной деятельности) уделять контрольной деятельности в наблюдательном совете. Заседания наблюдательного совета должны проводиться не реже одного раза в квартал, п. 8 ст. 11 Закона о ГК РТ. Сомнительно, что в такой ситуации контроль может быть высокоэффективным. Отсутствуют также контрольные стимулы, возможные при правовой ответственности в случае нарушения надзорных обязанностей, поскольку такая ответственность в Законе о ГК РТ не предусмотрена. Имеются ли контрольные стимулы в форме оплаты по результатам деятельности? Ответить на вопрос не представляется возможным ввиду отсутствия информации.

Какие дисциплинарные инструменты предоставлены наблюдательному совету по отношению к менеджменту? Самыми суровыми санкциями располагает наблюдательный совет в отношении к правлению, поскольку его члены назначаются и освобождаются от должности наблюдательным советом (ч. 11 п. 1 ст. 12 Закона о ГК РТ). При установлении нарушений члены правления могут быть освобождены от должности. Такой возможности по отношению к генеральному директору нет, поскольку он может быть освобожден от должности только Президентом РФ (п. 2 ст. 15 Закона о ГК РТ). Дисциплинарные возможности по отношению к генеральному директору редуцированы далее через факт, что он сам является членом наблюдательного совета, что ведет к повышенной опасности договоренности между органами.

В качестве эффективного дисциплинарного инструмента представляется возможным вознаграждение менеджмента по результатам деятельности. Вследствие этого менеджмент был бы косвенно причастным к правам на доход, что могло бы привести к сближению интересов актеров и редуцированию риска оппортунистического поведения. Насколько такая возможность имеется в распоряжении наблюдательного совета, представляется сомнительным. Хотя в компетенцию наблюдательного совета входит заключение трудового договора с генеральным директором (ч. 10 п. 1 ст. 12 Закона о ГК РТ), в данном положении не названо правомочие наблюдательного совета по определению вознаграждения. По сравнению с соответствующим положением в случае с ГК «Олимпстрой» [84] См.: Часть 19 п. 1 ст. 12 Федерального закона от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // СЗ РФ. – 2007 – № 45. – Ст. 5415. , в котором указано, что наблюдательный совет определяет размер оплаты труда президента ГК и размер вознаграждения членам правления ГК, следует исходить из положения, что наблюдательный совет ГК «Ростехнологии» этим полномочием не обладает. Полномочие генерального директора по утверждению размера и форм оплаты труда работников государственной корпорации (п. 11 ст. 16 Закона о ГК РТ) разрешает предположить, что генеральный директор определяет вид и размер вознаграждения для себя и членов правления.

На основании изложенного дисциплинарные инструменты наблюдательного совета, особенно по отношению к генеральному директору, очень ограничены. Наиболее эффективными представляются в связи с этим изложенные в ч. II правомочия наблюдательного совета по заключению отдельных сделок, поскольку деятельность менеджмента в этих сферах подвергается непосредственному контролю наблюдательного совета.

Президент

При анализе контроля со стороны Президента снова ставятся вопросы по основе информации, контрольным стимулам и возможностям дисциплинарных взысканий.

Президенту предоставлены в распоряжение те же источники информации, что и наблюдательному совету. Так, годовой отчет направляется также Президенту (п. 5 ст. 8 Закона о ГК РТ); генеральный директор подотчетен Президенту (причем Президент сам определяет форму и сроки для этого) (п. 10 ст. 16 Закона о ГК РТ). По сравнению с наблюдательным советом Президент обладает рядом дополнительных возможностей для получения информации. Так, ст. 20 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» [85] Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1995. – № 3. – Ст. 167. предусматривает обязанность Счетной палаты по запросу Президента осуществлять подготовку и представление заключений или письменных ответов. Это положение позволяет Президенту подвергнуть любую ГК проверке со стороны Счетной палаты [86] См.: Иванова Е.И. Организация контроля за деятельностью государственных корпораций // Госкорпорации России: правовые и экономические проблемы / под ред. С.Н. Сильвестрова, А.Г. Зельднера, И.Ю. Ваславской. – М.: Институт экономики РАН, 2008. – С. 63. . Другую возможность получения информации Дмитрий Медведев уже использовал 7 августа 2009 г., когда поручил Генеральной прокуратуре и Контрольному управлению Администрации Президента проверить деятельность всех ГК не только на соответствие деятельности госкорпораций целям, сформулированным в документах об их создании, но и в отношении эффективности использования переданного им государством имущества [87] http://www.rian.ru/economy/20090807/180073706.html . При этом объем президентских полномочий, как в дальнейшем будет показано, стал особенно наглядным. Поскольку Президент вправе регулировать деятельность ГК в различных областях, он также имеет возможность создать для себя любые другие источники информации.