Сборник статей - Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права

Стимулы для эффективного осуществления Президентом контрольной деятельности следует оценивать так же, как и у наблюдательного совета. В данном случае не предусмотрена ответственность за нарушение обязанностей по осуществлению контроля. Возникает вопрос: сколько внимания Президент может уделять своим контрольным функциям? В этом отношении Президент имеет преимущество: в его распоряжении находятся несравненно большие административные ресурсы, чем у наблюдательного совета.

Возможности дисциплинарного воздействия Президента многократно превосходят возможности наблюдательного совета. Так, Президент в случае установления должностных нарушений имеет различные возможности влияния на деятельность ГК как в вопросах деловой активности, так и в отношении кадровых вопросов. Генеральный директор как орган с самыми обширными полномочиями в ГК назначается на должность и освобождается от должности Президентом (п. 2 ст. 15 Закона о ГК РТ). Поэтому в случае установления нарушения должностных обязанностей Президент может освободить генерального директора от занимаемой должности. Президент может через полномочие по назначению генерального директора и членов наблюдательного совета косвенно определять состав правления, поскольку его члены назначаются на должность и освобождаются от должности наблюдательным советом по представлению генерального директора (п. 2 ст. 13 Закона о ГК РТ). Президент уполномочен расширять сферу деятельности ГК (п. 2 ст. 7 Закона о ГК РТ) или через расширение полномочий наблюдательного совета (п. 2 ст. 12 Закона о ГК РТ) урезать полномочия генерального директора и правления.

Следовательно, Президент имеет исключительное положение в механизме контроля ГК: в его распоряжении находится, помимо превосходящей информации, целый спектр дисциплинарных инструментов. Вследствие этого государственный контроль за деятельностью ГК зависит оттого, насколько Президент уделяет ему внимание.

Счетная палата

В отношении остальных государственных органов РТ негативно определяет, какие виды контроля не применяются. Так, п. 2 ст. 4 Закона о ГК РТ устанавливает, что контрольные положения п. 3, 5, 7, 10 и 11 ст. 32 Закона об НКО не находят применения в отношении ГК. Поскольку прочие пункты этого положения применяются только в отношении иностранных некоммерческих организаций, все контрольные положения, которые распространяются на все остальные некоммерческие организации, в случае ГК исключены.

Пункт 1 ст. 6 Закона о ГК РТ определяет, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность ГК, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, а также законодательством Российской Федерации в области военно-технического сотрудничества. Вследствие этого контроль за деятельностью ГК со стороны государственных органов по сравнению с остальными как государственными, так и частными организациями значительно ограничен.

Особого внимания заслуживает Счетная палата. Статья 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» определяет, что определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности входит в ее компетенцию. Возможность Президента поручить Счетной палате проверку ГК была упомянута. В связи с этим возникает вопрос: может ли Счетная палата действовать по собственной инициативе? В первоначальной редакции Закона о ГК РТ отсутствовало эксплицитное полномочие, вследствие чего подавляющее мнение в русской юридической литературе не признавало контрольных полномочий Счетной палаты по отношению к ГК [88] См.: Сильвестров C.H., Зельднер А.Г. Государственные корпорации в экономическом развитии России. – М.: Институт экономики РАН, 2009. – С. 24; Ваславская И. Государственный акционерный капитал в структуре собственности государственных корпораций // Вестник Института экономики РАН. – 2008 – № 4. – С. 2; противоположное мнение (однако без объяснения) выражает Е. Степанова (Степанова Е. Создание госкорпораций в России: правовые и экономические аспекты //Управление общественными и экономическими системами. – 2009. – № 1. – С. 2). . Позже между Счетной палатой и ГК «Ростехнологии» было достигнуто соглашение, которое предусматривало проведение контрольных мероприятий с целью определения законности и эффективности использования корпорацией средств на реализацию государственных проектов и программ. Наконец, Федеральным законом от 7 мая 2009 г. в Закон о ГК РТ включено положение (п. 4 ст. 6), которое предусматривает, что Счетная палата Российской Федерации наряду с иными федеральными государственными органами в соответствии с законодательством Российской Федерации обеспечивает финансовый контроль за деятельностью ГК. Данное положение отменяет общий запрет вмешательства из п. 1 ст. 6 Закона о ГК РТ. Насколько данное положение одновременно может служить правомочием для контрольной деятельности или же формулировка «в соответствии с законодательством Российской Федерации», предполагающая дополнительно специальную уполномочивающую норму, незначительна, постольку и во втором случае можно найти соответствующие нормы.

Такую правовую основу предлагает ст. 12 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации». Это положение определяет, что контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все организации вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. Хотя возможен аргумент, что ГК не использует государственное имущество, поскольку предприятия, которые ей переданы, являются ее собственностью; однако многочисленные ГК, в том числе Ростехнологии, получают, бесспорно, средства из федерального бюджета. На основании многочисленных законных исключений ГК из общеобязательного законодательства они имеют «иные льготы и преимущества», предоставленные федеральным законодательством.

Дальнейшей правовой основой может служить п. 7 ст. 13 Федерального закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений».

Это положение обосновывает компетенцию счетной палаты по контролю за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения. Капитальными вложениями при этом являются все инвестиции в основной капитал; инвестицией являются денежные средства и имущественные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской или иной деятельности в целях получения прибыли или достижения иного полезного эффекта (ст. 1 данного Закона). Предпосылки данного положения в случае ГК, очевидно, также выполнены.