Сборник статей - Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права

Наконец, планируемое введение оплаты труда, основанной на достижении поставленных целей, а также режима ответственности менеджмента, предоставляет возможность для причастности менеджмента к праву на доход как в положительном, так и в отрицательном смысле и тем самым редуцировать асимметрию интересов между государством как принципалом и менеджментом как агентом. В целом можно установить, что предложенные изменения законодательства представляются способными исправить принципиальные недостатки в концепции ГК. Это относится, однако, только к внутренним контрольным механизмам и системе стимулов; желательный контроль со стороны рынка будет по-прежнему отсутствовать.

В заключение еще одно замечание. В настоящей статье отсутствует общее рассуждение преимуществ частной собственности по сравнению с государственной собственностью на корпорации. Это не должно означать, что таковые не существуют. В настоящее время превосходство частной собственности с точки зрения корпоративного управления практически повсеместно признано, что в первую очередь связано со структурой стимулов для участвующих актеров. При государственной собственности особенно редуцированы контрольные стимулы, так как государственные контролеры сами являются не «собственниками», а только агентами действительных собственников, т. е. граждан без собственного монетарного интереса в успехах корпорации; граждане в качестве собственников не обладают ни необходимой информацией, ни прочими ресурсами, чтобы осуществлять действенный контроль [98] См.: Ebers М., Gotsch W. Institutionen konomische Theorien der Organisation // Organisationstheorien / под ред. A. Kieser. – Stuttgart, 1993. – C. 199. . Подробное представление данной проблемы отсутствует по причине, что она относится ко всем корпорациям с полным или преобладающим участием государства. Следует отметить, что с этой точки зрения упразднение или, в крайнем случае, модификация ГК необходима, поскольку она полностью исключает в актуальной форме участие частного капитала.

История вопроса.Низкая эффективность управления федеральной собственностью, нерешенные проблемы административно-правового регулирования соответствующих отношений (инертность, бюрократизм, отсутствие добросовестной инициативы и др.), с одной стороны, и необходимость оперативного выполнения важнейших социально-экономических задач, стоящих перед государством, – с другой, стали предпосылкой для поиска новых моделей присутствия государства в национальной экономике и управления публичным имуществом, а также механизмов повышения конкурентоспособности российских организаций на мировом рынке. Это привело к появлению публичных юридических лиц с особым правовым статусом: государственных корпораций, компаний, имущественных фондов, специфических акционерных обществ со 100 %-ным государственным участием.

Особую «популярность» на определенном этапе (2007 г.) приобрели государственные корпорации (далее – госкорпорации), под которыми понимаются не имеющие членства некоммерческие организации, учрежденные Российской Федерацией на основе имущественных взносов и созданные для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций [99] Пункт 1 ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 145. . Всего было создано семь госкорпораций: Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (далее – Росатом) [100] Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» // СЗ РФ. – 2007. – № 49. – Ст. 6078. , Государственная корпорация «Ростехнологии» (далее – Ростехнологии) [101] Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”» // СЗ РФ. – 2007. – № 48 (ч. 2). – Ст. 5814. , Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (далее – Внешэкономбанк) [102] Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития» // СЗ РФ. – 2007. – № 22. – Ст. 2562. , Агентство по страхованию вкладов [103] Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2003. – № 52 (ч.2). – Ст. 5029. , Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее – Фонд содействия реформированию ЖКХ) [104] Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // СЗ РФ. – 2007. – № 30. – Ст. 3799. , Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (далее – Олимпстрой) [105] Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // СЗ РФ. – 2007. – № 45. – Ст. 5415. , а также ныне реорганизуемая в акционерное общество Российская корпорация нанотехнологий (далее – Роснанотех) [106] Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 139-Ф3 «О Российской корпорации нанотехнологий» // СЗ РФ. – 2007. – № 30. – Ст. 3753. .

В 2009 г. была создана первая, и пока единственная, государственная компания (далее – госкомпания) – Российские автомобильные дороги (далее – Автодор), которая не имеет каких-либо сущностных различий с госкорпорациями [107] Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2009. – № 29.– Ст. 3582. . Разница между указанными организационно-правовыми формами юридических лиц является лишь терминологической, что уже при первом приближении свидетельствует о недостаточно системном и последовательном подходе законодателя.

Помимо этого в российской правовой системе можно обнаружить целый ряд созданных государством специфических организаций, формально не являющихся госкорпорациями и госкомпаниями, однако по своему правовому положению примыкающие к ним – так называемые государственные «квази-корпорации»: Фонд содействия развитию жилищного строительства, Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий, ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию», ОАО «Российские железные дороги» и некоторые другие.

Создание госкорпораций (госкомпаний) и принцип разделения властей.Первое, что обращает на себя внимание, – это образование государственных корпораций и компаний на основе отдельных федеральных законов, которые тем самым приобретают признаки правоприменительных актов и в ряде случаев предусматривают распоряжение конкретными объектами федеральной собственности, которые передаются вновь созданным организациям в качестве имущественного взноса. Это не согласуется с конституционными полномочиями Правительства РФ, к компетенции которого относится управление федеральным имуществом (п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ), в то время как прерогативой Федерального Собрания РФ является нормативно-правовое регулирование соответствующих отношений, а не осуществление правомочий собственника от имени Российской Федерации в отношении конкретных объектов. Однако законодательный механизм решения таких вопросов с учетом их стратегического значения в масштабе всей страны вряд ли может быть поставлен в упрек политическому руководству государства.