Олег Булаков - Двухпалатный парламент Российской Федерации

Что касается роспуска всего парламента (Федерального Собрания РФ), то он вообще не может иметь места. Президент РФ может распустить лишь одну из палат парламента – Государственную Думу. Причем только в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ. Совет Федерации, как и верхние палаты в большинстве других стран, роспуску не подлежит и продолжает свою деятельность, хотя его работа без нижней палаты не может быть продуктивной, тогда как в некоторых странах в особых ситуациях и по отдельным вопросам верхняя палата может принимать законы. [91] Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 385.

Во многих постсоциалистических государствах Президент может распустить нижнюю палату только в том случае, если она в установленный срок не может сформировать правительство (в президентских республиках ее вообще нельзя распустить). В России у Президента возможностей больше.

Итак, Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных ст. 111 и 117 Конституции Российской Федерации, а именно:

– при трехкратном отклонении Государственной Думой представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства;

– двукратном вынесении вотума недоверия Правительству в течение трех месяцев;

– отказе Государственной Думы в доверии Правительству.

Таким образом, роспуск Государственной Думы всегда направлен на предотвращение нарушений нормальной деятельности Правительства – органа, осуществляющего исполнительную власть в стране. Недостаток сложившейся практики – это неоднократное представление одной и той же кандидатуры на должность Председателя Правительства, что лишает Государственную Думу свободного права выбора.

Следующее основание роспуска Государственной Думы связано с выражением нижней палатой недоверия Правительству. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. Недостатком здесь является отсутствие фиксированного срока, отпущенного Президенту для принятия решения.

Председатель Правительства также может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Если Государственная Дума в доверии отказывает, то Президент в течение семи дней принимает решение – или об отставке Правительства, или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

Вместе с тем есть и ограничения для применения права роспуска Думы Президентом. Так, нельзя распустить Государственную Думу в следующих случаях:

– в течение года после ее избрания – на основаниях, предусмотренных ст. 117 Конституции РФ, т. е. в случае вынесения ею вотума недоверия Правительству РФ;

– в случае выдвижения Думой обвинения против Президента – до принятия окончательного решения Советом Федерации, таким образом, обеспечивается невмешательство Президента в процедуру отрешения от должности;

– в условиях военного или чрезвычайного положения;

– в течение шести месяцев до окончания срока президентских полномочий (что вызвано интересами обеспечения непрерывности функционирования институтов власти и может рассматриваться как гарантия независимости парламента).

Но в России нет еще практики ни отказа в доверии, ни выражения вотума недоверия, хотя этот вопрос поднимался в Думе неоднократно. Оказывалось, что принятие такого решения не всегда выгодно – как многим парламентариям, боящимся потерять свои места во время новых выборов, так и оппозиции.

Введение института роспуска Президентом Государственной Думы в конституционный механизм взаимоотношений различных ветвей власти вызвано необходимостью установления правовых процедур разрешения ситуаций, когда разногласия между этими ветвями власти не могут быть преодолены путем выработки общих позиций. Это крайняя мера преодоления разногласий.

В Российской Федерации с принятием Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [92] Федеральный закон от 6 октября 1999 г. с изм. от 8 февраля 2001 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. установлена воз можность досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Лидирующая роль в данном процессе принадлежит Президенту России. Постановлением Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П положения Федерального закона признаны не противоречащими Конституции РФ. [93] Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея» // СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 1497.

В случае:

установления соответствующим судом нарушения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, а орган государственной власти субъекта Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения органа государственной власти субъекта Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных федеральным законодательством полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному органу государственной власти субъекта Федерации.

Решение Президента Российской Федерации о предупреждении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается в форме указа.