Олег Булаков - Двухпалатный парламент Российской Федерации

Принципы отбора членов вторых палат можно подразделить на несколько категорий. Минимальная градация (3 категории: выборный, невыборный и смешанный) представлена А. А. Вихаревым, [176] Вихарев А. А. Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики) // Аналитический вестник. 2002. № 23 (179). максимальная – 8 категорий Дж. Коукли. [177] Коукли Дж. Двухпалатность и разделение властей в современных, государствах // Полис. 1997. № 3. С. 151–156. На основе анализа практики формирования верхних палат парламентов можно выделить десять категорий.

Во-первых, члены верхних палат могут избираться прямым голосованием. [178] По той же электоральной формуле, что и депутаты нижних палат, или на основе каких-то альтернативных правил.

В чистом виде прямые выборы членов второй палаты для Европы – феномен относительно редкий. Полностью путем прямых выборов формируются сенаты Польши, Румынии и Чехии. Непосредственно населением воеводств избираются по мажоритарной системе все 100 сенаторов Польши (в отличие от выборов в сейм, которые организованы по пропорциональной системе). В Румынии, напротив, выборы членов Сената проводятся по пропорциональной системе. В Чехии практикуется еще одна разновидность прямого голосования – мажоритарная в два тура.

Единственная в Европе федерация, где вторая палата формируется прямым голосованием, – Швейцария. Члены Совета кантонов избираются их населением, чаще всего простым большинством голосов, по два человека от каждого кантона.

В результате прямого избрания формируются Сенат США, палата советников в Японии, Совет кантонов в Швейцарии. Прямыми выборами избираются польские сенаторы. В таком же порядке создавался Совет Национальностей Верховного Совета СССР. На прямых выборах находит применение как мажоритарная, так и пропорциональная избирательные системы. К примеру, 76 членов австралийского Сената избираются по системе пропорционального представительства. [179] Решетников Ф. М. Правовые системы стран мира // Справочник. М., 1993. С. 4. Напротив, Федеральный Сенат Бразилии включает представителей штатов, избираемых на основе мажоритарного принципа. [180] Конституции зарубежных государств. М., 1997. С. 440. А вот в Японии обе системы сочетаются. Из 252 членов палаты советников 150 избираются от префектурных избирательных округов, 100 – по общегосударственным спискам партий в масштабе всей страны от общенационального избирательного округа, 2 советника от острова Окинава. [181] Гуреева Н. П., Прокопов В. И. Парламент Японии // Парламенты мира. М., 1991. С. 536.

Кроме того, прямыми выборами определяется бóльшая часть членов вторых палат в Хорватии, Ирландии, Испании, Италии. В Ирландии прямым всеобщим голосованием граждан избираются 43 из 60 членов Сената; принцип представительства – пропорциональный. Кандидатуры еще 6 сенаторов рассматриваются в двух крупнейших университетах страны (довольно редкий и архаичный принцип корпоративного представительства) и 11 назначаются премьер-министром. Из 324 сенаторов Италии за 315 прямо голосуют на региональной основе и пропорционально населению каждой области, ни одна из которых (за исключением Молизе и Валле-д’Аоста) не может иметь менее 7 сенаторов. Система голосования – смешанная: 75 % избираются простым большинством, 25 % – на пропорциональной основе.

Во-вторых, они могут избираться непрямым голосованием особой категорией избирателей более низкого уровня, например членами местных советов, которые представляют население либо в целом, либо по отдельным территориальным единицам.

Так формируется Сенат Франции. Все сенаторы (321 человек) избираются департаментскими коллегиями выборщиков, которые состоят из депутатов Национального собрания от данного департамента, членов регионального совета и представителей муниципальных советов. В большинстве департаментов голосование проводится по характерной для Пятой Республики системе большинства в два тура. Сенаторы, представляющие французов, живущих за рубежом, избираются коллегией выборщиков по системе пропорционального представительства.

Уникален порядок формирования второй палаты Словении – Государственного Совета. Из 40 его членов 18 избираются коллегиями выборщиков по корпоративному принципу: 4 – от работодателей, 4 – от наемных работников, 4 – от мелкого крестьянства и ремесленников, 6 – от здравоохранения, науки и образования. Еще 22 члена Госсовета избираются советами общин.

В-третьих (как разновидность второго типа отбора), члены сената могут избираться непрямым образом различными функциональными или профессиональными группами – корпоративное представительство. В настоящее время единственной второй палатой общегосударственного законодательного органа, формируемой на основе корпоративного представительства, является ирландский Сенат, 43 члена которого избираются непрямым образом для представительства 5 профессиональных групп, или панел. Еще 6 сенаторов избираются выпускниками университетов, что усиливает мощь «культурных и просветительских» интересов (поэтому за панелой культуры и просвещения закреплено только 5 мест, тогда как другим панелам отведено от 7 до 11 мест).

В-четвертых, еще один подвид косвенных выборов заключается в избрании верхних палат местными органами власти. Две трети белорусского Сената избираются тайным голосованием на заседаниях депутатов местных Советов базового уровня каждой области и города Минска (ст. 91 Конституции Республики Беларусь). Почти тождественный порядок установлен в Казахстане. Здесь Сенат образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы республики на совместном заседании депутатов всех представительных органов соответствующих административных единиц (ст. 50 Конституции Республики Казахстан).

В-пятых, они могут избираться членами другой палаты – избрание нижней палатой (Исландия). Лишь в одном случае (Непал) большинство (35) членов второй палаты Национального Совета избирается первой палатой (по пропорциональной системе с единым переходящим голосом). В Пакистане право избрания части сенаторов (8) предоставлено определенной группе депутатов Национального Собрания (первой палаты) – тем из них, которые представляют племенные территории, управляемые на общефедеральном уровне. В ряде стран, например во Франции и в Ирландии, все депутаты первых палат парламента могут принимать участие в выборах сенаторов – но лишь как часть коллегии выборщиков, где их численно подавляют члены местных советов.

Члены Федерального совета Австрии избираются ландтагами. Наиболее населенная земля посылает 12 представителей, другие земли, отталкиваясь от этой цифры – в соответствии с численностью своего населения. Порядок голосования в ландтагах – пропорциональный, причем партия, занимающая в региональном парламенте по количеству мандатов 2 место, в обязательном порядке должна быть представлена в Федеральном совете хотя бы одним голосом. Депутаты палаты народов Боснии и Герцеговины назначаются законодательными собраниями республик, составляющих самую молодую федерацию Европы. При этом должно быть обеспечено равное представительство в палате не только государственных образований, но и этнических сообществ. Членами провинциальных штатов по пропорциональной системе избираются 75 сенаторов, составляющих первую палату Генеральных штатов Нидерландов.