Олег Булаков - Двухпалатный парламент Российской Федерации

В России, по Федеральному закону от 5 августа 2000 г., непрямым голосованием определяется половина состава Совета Федерации. 89 из 178 его членов избираются законодательными собраниями (парламентами) каждого из 89 субъектов РФ. В мире нет больше государства с таким способом формирования как парламента вообще, так и второй палаты в частности.

В-шестых, они могут отбираться, по крайней мере частично, своими собственными коллегами по верхней палате – кооптация (например, в Бельгии новоизбранные сенаторы кооптируют дополнительно еще 10 членов).

В-седьмых, они могут назначаться (на некий определенный срок или пожизненно) главой государства – принцип назначения в чистом виде. Примером может служить канадский Сенат, 104 члена которого назначаются генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра, хотя, что интересно, одновременно сохраняется и идея регионального представительства. В ряде стран глава государства назначает определенное число сенаторов в палату, большинство членов которой избраны иным образом. Так происходит в Чили (6 сенаторов), Хорватии (5), Индии (12), Италии (5), где назначения делает президент. В Беларуси количество назначаемых составляет одну треть от общего числа сенаторов. Семь депутатов (1/4) Сената Казахстана назначаются президентом на срок полномочий парламента.

Бóльшая часть парламентариев назначается главой государства в Малайзии (королем). Королева Великобритании по представлению кабинета министров назначает пожизненных пэров – членов палаты лордов из числа бывших политических и партийных деятелей, отставных чиновников, выдающихся ученых и т. д.

В-восьмых, назначение может происходить иным органом. В Германии земельные правительства назначают и отзывают членов Бундесрата. При этом правительства земель с более чем 7 млн жителей назначают в Бундесрат по 6 членов, земли с более чем 6 млн населения – по 5, с более чем 2 млн жителей – 4, а остальные – по 3 человека. Половина членов второй палаты парламента России назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – по 1 от каждого из них.

После упразднения в ноябре 1999 г. института наследственных пэров назначение стало основным принципом формирования палаты лордов британского парламента. Опубликованные в январе 2000 г. предложения по будущему порядку формирования этой старейшей в мире верхней палаты предполагают сохранение данного принципа и впредь – из запланированных 550 заседающих в ней большинство, вероятно, будет назначаться независимым комитетом, а остальные – избираться.

В-девятых, полученное в результате назначения (или каким-то другим образом) место в Сенате может передаваться по наследству – принцип наследственности (в качестве примера: наследование – основной принцип формирования второй палаты – Сенат Лесото; палата лордов в Великобритании, ставшая ненаследственной с 1999 г.).

В ст. 72 Конституции Бельгии указывается о том, что дети короля или, за их отсутствием, бельгийские родственники по нисходящей линии королевской фамилии являются сенаторами по праву с 18-летнего возраста. Только достигнув 21 года, они получат право решающего голоса. [182] Савицкий П. И. Конституция Бельгии. Екатеринбург, 1998. С. 29–31.

В-десятых, особой разновидностью назначения является членство по должности, когда прошлое или настоящее назначение на определенную должность влечет за собой дополнительную привилегию в виде места в верхней палате. Примером могут служить лорды-судьи (верховные судьи, получившие титул пэров), а также епископы и архиепископы англиканской церкви, чье право заседать в британской палате лордов обусловлено занимаемой должностью. В других странах (в частности, в Чили, Италии, Казахстане, Уругвае и Венесуэле) членами Сената по должности являются экс-президенты. В Сенат Италии по праву входят бывшие президенты республики. «Достойных граждан» имеет право назначить пожизненными сенаторами действующий президент. Очень похожа на описанную выше система формирования Жупанийского дома (палаты округов) Хорватии. В Российской Федерации высказывались аналогичные идеи о включении бывших глав государства в состав членов Совета Федерации. Однако изменение конституционно установленного порядка формирования весьма усложнено. Возможно, это дело будущего.

В России до недавнего времени в Совет Федерации автоматически входили по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: главы представительного и исполнительного органов государственной власти.

Кроме того, опубликованные в январе 2000 г. предложения по будущему порядку формирования палаты лордов британского парламента предполагают сохранение присутствия членов палаты по должности, в частности архиепископы Кентерберийский и Йоркский, епископы Лондонский, Даремский и Винчестерский.

Итак, при формировании вторых палат парламентов в разных сочетаниях и вариантах использовались и используются ныне прямые выборы по таким системам: пропорциональной, простого большинства и большинства в два тура; непрямые выборы; назначение региональными органами власти или монархом; наконец, кооптация. Практикуется этническое квотирование, доминирует территориальный принцип представительства. Он определяет составы большинства вторых палат европейских парламентов – и избираемых прямыми выборами (Швейцария, Италия, Польша, Хорватия), и формируемых на основе непрямых (Франция, Нидерланды, Словения) или смешанных (Испания) выборов, равно как и палат, члены которых назначаются (Германия, Россия); при этом указанный подход практикуется в федерациях (Россия, Германия, Австрия, Босния и Герцеговина, Югославия) и в унитарных государствах (Польша, Франция, Хорватия, Словения, Италия).

Россия в своей недолгой практике существования Совета Федерации использовала многовековой исторический и практический опыт формирования вторых палат парламентов. Нашей истории знаком и принцип выборов, используемый при формировании первого состава Федерального Собрания, и представительство по должности (второй состав), и смешанный способ формирования, используемый ныне: назначение от исполнительной власти с ротацией исполнительной и косвенные выборы члена Совета Федерации – представителя субъекта от представительной власти.

История становления Совета Федерации началась с Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г., утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 г. [183] Указ Президента РФ от 11 октября 1993 г. № 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // САПП РФ. 1993. № 42. Ст. 3994. Согласно Положению палата должна была избираться непосредственно населением регионов. Выборы проводились на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам. Они создавались в рамках границ субъектов Федерации, их количество соответствовало числу этих субъектов. В Положении предпочтение было отдано американской модели формирования верхней палаты – избранию двух представителей от каждого региона. [184] Между тем при обсуждении данного вопроса мнения субъектов Федерации разделились. Несколько регионов высказались в пользу равного представительства субъектов, но расходились в количественных показателях: предлагалось избирать не двух, а трех представителей. Были предложения в пользу разных квот представительства регионов – по два от каждой республики, края, области, автономной области и по одному от каждого автономного округа (см.: Васильева Т. А. Общероссийские политические выборы 1993 года: федеративный аспект //Федеральное Собрание России: опыт первых выборов. М.,1994. С. 74, 76). При этом каждый избиратель получил право подачи голоса одновременно за двух кандидатов. На выборах в Совет Федерации избиратели ориентировались, скорее, на кандидатов, обладающих властью и престижем и способных отстаивать интересы своего региона, нежели на политические этикетки. Только 28 избранных депутатов заявили о своей партийной принадлежности. Партийная прослойка составила не более 20 % всех депутатов СФ. Больше всех была представлена КПРФ – 12 человек, «Демократический выбор России» и «Демократическую Россию» представляли по 8 депутатов, еще 8 партий и движений имели по 1 стороннику, партия Жириновского вообще была не представлена в верхней палате. [185] Мндоянц С. А., Салмин А. М. Парламентаризм в России. Федеральное Собрание в 1993–1995 годах. М., 1996. С. 39.