Олег Булаков - Двухпалатный парламент Российской Федерации

Есть также другие варианты. Один из них состоит в том, что представитель от региональной исполнительной власти избирается в паре с главой исполнительной власти на губернаторских (президентских) выборах в субъекте Федерации. Тем самым он получает двойной статус: с одной стороны, назначается губернатором в избирательную пару, с другой – проходит процедуру избрания населением субъекта Федерации. Представителем от законодательной власти в Совете Федерации автоматически становится спикер регионального Законодательного собрания.

Нынешний закон – это результат политического компромисса, однако все громче звучат предложения о возврате к практике избрания членов Совета Федерации непосредственно населением субъектов Российской Федерации. Установленный законодательно новый способ образования верхней палаты вызывает много нареканий, в особенности у руководителей исполнительной власти субъектов Федерации. По мнению А. Тулеева, Совет Федерации в новом составе не представляет никакой ценности для Российской Федерации. В том виде, в котором он сформирован, когда в палату делегируются представители субъектов, Совет Федерации просто не нужен. Общий вывод, формулируемый в данном контексте, сводится к следующему: верхняя палата в этом составе проработает недолго. «Нынешний этап в жизни Совета Федерации переходный, – заявляет в этой связи губернатор Липецкой области О. Королев, – это уже третья по счету реформа верхней палаты, но будет еще и четвертая – последняя». [218] Передел власти в России // Трибуна. 2001. 1 авг.

Если учесть, что межбюджетные отношения, которые выстроены у нас, и та система вертикали власти, которая выстраивается, создают следующие предпосылки: 70 субъектов Российской Федерации из 89 дотационны. Значит 140 «сенаторов» привязаны на короткий поводок и, как представляется, могут голосовать или проводить то решение, которое они получат от своего зависимого от Центра региона. Кроме того, не учитывается этническое квотирование.

Так или иначе, это вопрос будущего, а сегодня, вероятно, следует вести речь о качественном совершенствовании принятого законодательного регулирования формирования верхней палаты. Учитывая обозначенную выше разноголосицу в регламентации субъектами процедур, возможно, стоит отказаться от регулирования процедуры рассмотрения кандидатур в состав верхней палаты парламента регламентами органов законодательной власти субъектов Федерации, как это предусмотрено ныне. Целесообразно общие для всех субъектов процедурные положения поместить в Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Они могут касаться признания необходимым условием выборов выдвижения альтернативных кандидатур от группы депутатов законодательного органа субъекта; следует установить обязательный порядок обсуждения кандидатур в комитетах (комиссиях) регионального парламента.

Как кажется, новейший опыт заставляет пересмотреть сделанный Темперли вывод о принципиальном различии вторых палат в федеративных и унитарных государствах. В течение последней трети ХХ в. одновременно происходили как централизация федераций (об этом много писали немецкие и австрийские ученые), так и регионализация унитарных государств – процесс, в ходе которого исторические и административные регионы Италии, Испании, Великобритании и Франции получают более широкие полномочия и все более самостоятельную роль в определении (в рамках общенационального целого) собственных подходов к решению экономических, социальных и гуманитарных задач жизнеобеспечения населения. Это своеобразное «стирание граней» между федерациями и унитарными государствами на парламентском уровне приводит к тому, что мы не наблюдаем системных отличий в механизмах формирования и объеме полномочий вторых палат в унитарных государствах, с одной стороны, и федерациях – с другой. [219] Федосов П. А. Двухпалатные парламенты: европейский и отечественный опыт // Полис. 2001. № 1–2. С. 168–180.

Ни конституционное, ни текущее законодательство не определяют сроков полномочий верхней палаты российского парламента, в отличие от нижней. Согласно п. 1 ст. 96 Конституции России Государственная Дума избирается сроком на четыре года, срок полномо чий отдельного депутата соответствует легислатуре палаты в целом. По Федеральному закону о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания член Совета Федерации – представитель от законодательного органа государственной власти субъекта Федерации избирается на срок полномочий этого органа. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа субъекта назначается на срок полномочий высшего должностного лица данного субъекта Федерации. Учитывая, что сроки полномочий органов государственной власти субъектов различны, а выборы этих органов проходят не единовременно, в Совете Федерации будет происходить постоянная ротация членов. Так было и прежде, когда мандаты членов Совета Федерации замещали высшие должностные лица российских регионов. Отсюда создается ощущение непрерывности Совета Федерации, его постоянной деятельности. Согласно ч. 4. ст. 99 Конституции с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются. Такой же принцип распространялся и на Совет Федерации первого созыва (1993–1995 гг.) [220] Согласно Определению Конституционного Суда от 28 декабря 1995 г. «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Совета Федерации о соответствии Конституции РФ постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 9 декабря 1995 г. № 713-1 «О порядке прекращения полномочий Совета Федерации первого созыва»» полномочия палат Федерального Собрания и их депутатов сохраняются до начала работы Совета Федерации и Государственной Думы нового созыва. Конституционный Суд называет это общепризнанным принципом конституционного и парламентского права. Сохранение полномочий Совета Федерации первого созыва до начала работы Совета Федерации нового созыва означает также, что все принятые в этот период в соответствии с Конституцией РФ решения Совета Федерации по вопросам его ведения являются правомочными (см.: Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1992–1996. С. 78–79). . Применительно к Совету Федерации более позднего периода это правило уже не применялось. Как пишет С. А. Авакьян, Совет Федерации – бессрочно действующий орган, состав которого обновляется (ротируется). [221] Авакьян С. А. Федеральное Собрание – парламент России. С. 70.