Олег Булаков - Двухпалатный парламент Российской Федерации

Это право обычно предусматривается либо в конституционных положениях, либо в органических (конституционных) законах. Субъекты права законодательной инициативы, например в Японии, определены законом о парламенте [67] Парламенты мира. М., 1991. . Правом законодательной ини циативы в соответствии с конституционными и законодательными положениями обладают верхние палаты парламентов Австрии, Германии, Испании, Японии. Статьей 76 Основного закона ФРГ установлено, что «законопроекты вносятся в Бундестаг федеральным правительством, членами Бундестага либо Бундесратом». [68] Конституции зарубежных государств. М., 1997. С. 185. В соответствии с положениями ст. 87 гл. 2 Конституции Испании «О разработке законов» право законодательной инициативы принадлежит Правительству, Конгрессу и Сенату [69] Там же. С. 321. .

Верхние палаты парламентов Италии, США, Канады, Франции не наделены правом законодательной инициативы.

В парламенте Великобритании правом законодательной инициативы наделены лишь члены палат. Причем правительство, так же как, например, и в Канаде, участвует в законодательной деятельности через членов парламента, являющихся членами кабинета министров.

Из общего числа 67 двухпалатных парламентов в 32 парламентах верхние палаты наделены правом законодательной инициативы. [70] Дементьев А. Н. Осуществление права законодательной инициативы верхними палатами парламентов // Аналитический вестник. 2002. № 12 (168). С. 27.

Этот способ взаимодействия между палатами регулируется не только путем закрепления непосредственно права. Устанавливаются специальные нормы по оформлению и процедуре.

Регламенты палат парламентов зарубежных государств регулируют технологические вопросы, связанные с процедурами, предшествующими, собственно, законодательной стадии рассмотрения проектов, такие, как установление:

– формальных требований к текстам законопроектов (перечень документов, форма представления документов, краткое обоснование предполагаемых затрат в случае принятия закона и т. п.);

– сроков и порядка регистрации в палатах законопроектов, представляемых субъектами права законодательной инициативы;

– сроков предварительного рассмотрения в палате, представленных материалов на предмет их соответствия законодательным и формальным требованиям, установленным регламентом;

– порядка принятия решения по включению законодательной инициативы в график работы палаты.

Подобные процедурные и технологические вопросы с различной степенью детализации содержатся в разделах регламентов палат, излагающих законодательную процедуру. В некоторых странах, в соответствии с конституцией, правительство страны уполномочено устанавливать категорию так называемых срочных законопроектов. Для таких законопроектов конституцией предусматривается особая ускоренная, по сравнению с обычными законами, процедура получения заключений на законопроекты и принятия их к рассмотрению в соответствующей палате. Такие особые процедуры существуют во Франции, Германии и других странах. В Испании и Франции законопроекты правительства рассматриваются в приоритетном порядке. [71] Совершенствование законодательной деятельности и участие органов государственной власти в законодательном процессе. М., 2001.

Регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации не исключение в данном ракурсе.

В Национальном Собрании на основании ст. 43 Конституции Франции в порядке, установленном регламентом нижней палаты, по требованию правительства или решению палаты создается специальная комиссия для рассмотрения конкретного законопроекта или законодательного предложения. Требование о создании специальной комиссии должно быть представлено в палату одновременно с законопроектом. Анализируя практику создания специальных комиссий в Национальном Собрании, исследователи отмечают, что она не получила широкого распространения. [72] Подробнее см.: Керимов А. Д. Парламентское право Франции. М., 1998.

В большинстве зарубежных государств уже на начальном этапе подготовки законодательных инициатив правительства выполняют некоторые функции систематизации и кодификации законодательства.

Часть аналогичных функций выполняет в Германии министерство юстиции, которое ответственно за систематизацию и соблюдение формальных правил юридической техники при подготовке, написании законопроектов, принятии законов. Министерство юстиции Германии издает правила юридической техники и требования к оформлению законопроектов и законов. [73] Совершенствование законодательной деятельности и участие органов государственной власти в законодательном процессе. М., 2001; Горгес Р. Так работают правительство и парламент. М., 1993. Авакьян С. А. Федеральное Собрание – парламент России. М., 1999. С. 309–310.

Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105 Конституции). Неизбежным является взаимодействие палат при рассмотрении федеральных законов, предусмотренных ст. 106 Основного закона. [74] Крестьянинов Е. В. Процедурные особенности рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, подлежащих и не подлежащих его обязательному рассмотрению // Государство и право. 1997. № 9. С. 12–20; Авакьян С. А. Федеральное Собрание – парламент России. С. 309–310. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению нижней палатой парламента (ч. 4 ст. 105). Дополнительная почва для контактов создается в ситуации, когда Государственная Дума преодолевает вето Совета Федерации при несогласии последнего с принятым нижней палатой федеральным законом (ч. 5 ст. 105). Основанием взаимодействия палат парламента является процедура повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в порядке ч. 3 ст. 107 и принятие федеральных конституционных законов (ч. 2 ст. 108), рассмотрение и принятие закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ (ст. 108, 136).

Конституционные нормы получили детальное развитие в положениях Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г. Регламентные нормы составляют внушительный блок установлений, регулирующих взаимоотношения обеих палат парламента в разных областях их деятельности.

Довольно объемной является часть регламентных норм, касающихся совместной работы палат в законотворческой (нормотворческой) сфере. К таковым относятся: направление Председателем Совета Федерации проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, одобренных Государственной Думой, в коми теты Совета Федерации (п. «к» ч. 1 ст. 18 Регламента Совета Федерации); подготовка заключений комитетов Совета Федерации по одобренным Государственной Думой проектам законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов по профилю соответствующего комитета (п. «в», «г» ст. 27); нормативные основания для первоочередного рассмотрения на заседании Совета Федерации поправок к главам 3–8 Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов, одобренных Государственной Думой, федеральных законов, принятых нижней палатой; порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой (гл. 12 Регламента); процедура преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением верхней палатой принятых Государственной Думой федеральных законов (гл. 13 Регламента); положения, касающиеся взаимоотношений палат при повторном рассмотрении Советом Федерации федеральных законов, отклоненных Президентом РФ (гл. 14); предписания, связанные с рассмотрением Советом Федерации федеральных конституционных законов, рассмотренных и одобренных Государственной Думой (ст. 121–128); нормативные основания для рассмотрения Советом Федерации вопросов, связанных с принятием и вступлением в силу законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ (гл. 16); осуществление верхней палатой парламента права законодательной инициативы, реализуемое в форме внесения в Государственную Думу проектов: законов Российской Федерации о поправках к Конституции; федеральных конституционных законов; федеральных законов; законопроектов об изменении, дополнении или о признании утратившими силу актов законодательства СССР, РСФСР, Российской Федерации; поправок к законопроектам (гл. 17).