Олег Булаков - Двухпалатный парламент Российской Федерации

Еще более развернутый перечень норм, реализующих взаимодействие палат в законотворческой области, содержит Регламент Государственной Думы. Из них выделим следующие: предоставление Председателю Государственной Думы полномочий направлять в Совет Федерации для рассмотрения одобренные федеральные законы (п. «к» ст. 11 Регламента); организация «часа голосования» по законам, отклоненным Советом Федерации (п. «г» ч. 4 ст. 10); возможность внесения проекта постановления Государственной Думы Советом Федерации или его отдельными членами (п. 1 ст. 94); предписание о возможном присутствии членов верхней палаты с правом совещательного голоса на заседаниях ответственного комитета Государственной Думы при обсуждении законопроекта (п. 2 ст. 113); порядок прохождения законопроектов в разных вариантах чтения в палатах парламента (гл. 12); процедура повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации; порядок создания согласительной комиссии из числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации (ст. 127–132 Регламента); нормативные основания, регулирующие порядок рассмотрения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (гл. 16).

Чрезвычайно большую роль в преодолении возникающих разногласий играют согласительные комиссии, создаваемые палатами парламента на паритетных началах.

Независимо от того, используется ли в двухпалатном парламенте «челночная» или однонаправленная процедура прохождения законопроекта (закона), чрезвычайно большую роль в преодолении возникающих разногласий имеют согласительные комиссии палат парламента. Они могут действовать на постоянной основе (Посреднический комитет Бундестага и Бундесрата) либо создаваться на временной основе для работы над конкретным законопроектом (Объединенная паритетная комиссия в парламенте Франции, конференция представителей палат в Конгрессе США, согласительная комиссия палат Федерального Собрания России). Принимаемые такими комиссиями решения могут иметь различную силу: в одних случаях решение комиссии носит рекомендательный характер и должно быть утверждено (или отвергнуто) палатами (Франция, Россия); в других случаях комиссия управомочна принимать окончательное решение по закону, после которого акт направляется главе государства для подписания и обнародования (США). Отличаются и порядок делегирования в состав комиссии представителей палат, и порядок принятия итоговых решений. Общим во всех случаях является паритетный принцип формирования комиссии и ее основное назначение – обеспечение единства и эффективности действий парламента как целостного института государственной власти при разделении компетенции между палатами парламента и их самостоятельности в осуществлении собственных полномочий.

Согласительные и специальные комиссии создавались Советом Федерации и Государственной Думой и возглавлялись сопредседателями. В подавляющем большинстве случаев одна палата соглашалась с предложением другой принять участие в работе комиссий. При этом в их работе участвовали не только члены обеих палат парламента, но и представители Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств.

Особое значение имела работа согласительной комиссии по Федеральному закону «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В ее состав вошли по 16 человек от каждой палаты, причем от Совета Федерации было назначено три сопредседателя. Согласительная комиссия провела 6 многочасовых, практически непрерывных заседаний, а депутация Совета Федерации – еще и 5 рабочих совещаний. На заседаниях обычно присутствовало около 50 человек, в том числе представители Президента Российской Федерации, работники аппаратов обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации. Общий объем стенограмм, протоколов и сопоставительных таблиц составил около 600 страниц.

Особое место наряду с иными способами взаимодействия палат занимают согласительные комиссии по преодолению разногласий по законопроектам. Так, согласно ч. 4 ст. 105 Конституции в случае отклонения закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. Подобная комиссия создается по инициативе обеих палат. Новый Регламент Совета Федерации дополнен положениями, детализирующими порядок создания, функционирования согласительных комиссий. Например, предложение Государственной Думы о создании согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий по федеральному закону теперь подлежит обязательному рассмотрению на заседании верхней палаты парламента. Уточнено, что отклонение Советом Федерации инициативы Государственной Думы о создании согласительной комиссии означает также, что данный федеральный закон считается отклоненным (п. 6 ст. 111 Регламента). В отличие от прежних регламентных норм определен количественный состав депутации от Совета Федерации (не менее трех членов). Избранными членами согласительной комиссии считаются кандидаты, которые получили наибольшее число голосов, но не менее половины от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании. [75] Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 22 апреля 1998 г. № 177-СФ «Об участии в работе специальной комиссии по Федеральному закону «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции»"» // СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 1992. На наш взгляд, данные положения свидетельствуют об усилении внимания Совета Федерации к согласительным процедурам, отражают его намерения более широко и заинтересованно участвовать в них.

Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей палат. Оно считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации.

Результатом работы согласительной комиссии является протокол, в котором фиксируются предложения по преодолению возникших разногласий или обосновывается невозможность их преодоления этим составом согласительной комиссии. В Конституции Румынии есть любопытное положение, которое можно использовать в российской практике парламентской деятельности. Речь идет о том, что если согласительная комиссия не придет к соглашению или если ни одна из палат не одобрит доклад этой комиссии, расходящиеся тексты выносятся на обсуждение палаты депутатов и Сената на совместном заседании. [76] Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М., 1997. С. 287.

Протокол комиссии, содержащий обоснование невозможности преодоления разногласий, обсуждается на заседании Совета Федерации. Принимается одно из следующих решений: изменить предложения палаты по редакции отдельных положений федерального закона; изменить состав депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии; отказаться от участия в работе согласительной комиссии. В литературе отмечаются следующие варианты решений Совета Федерации при отклонении федеральных законов: отклонение ввиду неприемлемости отдельных положений закона, но без указания этих положений; отклонение с указанием на неприемлемость конкретных положений акта и поручением членам согласительной комиссии от Совета Федерации сформулировать редакцию данных положений; отклонение с фрагментарным или подробным изложением предложений Совета Федерации по внесению изменений в положения закона; отклонение с поручением членам согласительной комиссии руководствоваться в своей работе заключением соответствующего комитета Совета Федерации. [77] Авакьян С. А. Федеральное Собрание – парламент России. С. 319–320.