И. Куртяк - Административное право

Общеизвестно, что ни одно государство не может успешно функционировать без специальной системы управления социальными делами. Это требует организации и регулирования поведения людей, деятельности государственных и социальных институтов, поддержания общественного порядка.

Управление в государстве всегда было актуальной задачей. В прошлом управление государством и административные преобразования нередко связывались с обликом великой личности. Верховный правитель единолично принимал решения по наиболее важным вопросам административного управления. На долю исполнительно-бюрократического аппарата приходилось лишь беспрекословное выполнение его велений, хотя, как правило, реально управляли государственными делами те, которые находились на вершине исполнительной власти.

Становление административного права как науки и области практической деятельности имело свою специфику в каждой стране при наличии некоторых общих черт. Более раннее развитие идей правовой науки имело место в странах Западной Европы.

Заметным этапом в познании природы государства и государственного управления были труды Ш. Монтескье, который в своем труде «О духе законов» обосновал новую идею государственного устройства, которая два с половиной столетия признается наиболее удачной для устройства и функционирования государственной власти. Исполнительная власть рассматривается как ветвь общего древа, и эта своего рода структурно-функциональная характеристика становится преобладающей и наиболее устойчивой.

Существенной характеристикой исполнительной власти является оценка ее отношений с гражданским обществом, то есть того, что сегодня называется степенью демократичности государственного управления и органов, должностных лиц, которые его исполняют.

Проводя исторический анализ, можно отметить, что полицейское право было предтечей административного права. Основателем этой теории считается французский административист времен Людовика XIV Н. Деламора, чья книга «Мысли о полиции» содержит обширный материал о деятельности полиции по охране населения, собственности, дорог, торговли, финансов и обеспечению безопасности.

Особый этап в развитии основ правовой науки составили труды Г. Гегеля. Он углубил философское понимание государства в своей книге «Философия права».

Одним из наиболее крупных специалистов в области административного права был немецкий ученый Л. Штейн, труды которого увидели свет в середине XIX в. Особое внимание он уделял вопросам полиции и полицейского права, постепенно расширяя сферу своих исследований. Наиболее известна книга «Учение об управлении», в которой рассматриваются вопросы теории государства и его соотношения с обществом, сочетания трех элементов общественной жизни – личного, духовного и хозяйственного.

В 1874 г. в Санкт-Петербурге вышел в свет перевод книги Л. Штейна «Учение об управлении, или Право управления». В этом труде указывается, что право регулирует основные стороны управления и деятельности исполнительной власти. Право также регламентирует функционирование таких основных институтов, как правительство, полиция, армия, местное самоуправление, определяет ответственность органов управления, различия между законами и распоряжениями.

Таким образом, в период с середины XIX до начала XX в. были сформированы основы административного права, хотя официально оно продолжало оставаться структурным элементом других отраслей права и рассматривалось с позиций государственного, конституционного права и общей теории права.

Теперь обратимся к российской истории и рассмотрим коротко основные этапы становления административного права как самостоятельной отрасли правовой науки. Эволюция шла постепенно, и трудно однозначно определить какой-либо конкретный момент возникновения административного права. Можно отметить эпоху Петра I, которая ознаменовалась ярко выраженным обращением к проблемам административного управления. В допетровские времена, в XV–XVI вв., управление в России строилось по иным образцам. Приказы были медлительны в своих действиях. Масштабная преобразовательная деятельность Петра I во многих сферах государственной, хозяйственной, военной и культурной жизни ярко проявилась и в сфере административного управления. Отсутствие парламента давало царю неограниченные права по управлению государством. Воспользовавшись этим, Петр I провел ряд крупных реформ.

Реформаторский курс Петра I был продолжен императрицей Екатериной II, которая искусно прикрывала жесткость правления идеями просвещения и справедливости. Ей, в частности, принадлежат Правила управления, в которых отмечалась пагубность ошибок государственных людей для народа. Отсюда правило первое – просвещать нацию, которой должно управлять. Правило второе – ввести добрый порядок в государстве, поддерживать общество и заставить его соблюдать законы. Правило третье – учредить в государстве хорошую полицию. Правило четвертое – способствовать расцвету государства. Правило пятое – сделать государство грозным для народа и внушающим уважение соседям.

В первой половине XIX в. на фоне казенно-бюрократической системы резко выделялся крупный теоретик и практик государственного управления, государственного устройства и законодательной деятельности – М. М. Сперанский. В течение 1802–1804 гг. он подготовил серию политических записок реформаторского характера, среди них «Записку об устройстве судебных и правительственных учреждений в России» и «О коренных законах государства». Главной была идея создания в стране конституционной монархии и правления по закону, а также формирования для слоя просвещенных людей, который стал бы между престолом и народом. Копируя английские порядки, М. М. Сперанский стремился учитывать российскую специфику.

В течение XIX в. шло развитие правовой науки, в рамках которой административное право еще не было вычленено. Это объяснялось сохранявшимся делением права только на две отрасли: публичную и частную. Из этой целостной трактовки правовой науки вытекала и соответствующая интерпретация понятия государства и государственного управления. Однако ряд подходов, специфичных именно для административного права, становился все более четко выраженным. В период с XIX по начало XX в. в России большой вклад в становление теоретической базы правовой науки внесли такие ученые, как Н. М. Коркунов, Г. Ф. Шершеневич, Л. В. Тихомиров, А. И. Елистратов и др. Наиболее известным трудом Н. М. Коркунова является двухтомник «Русское государственное право», изданный в Санкт-Петербурге в 1908–1909 гг. Рассматривая вопрос о формах властвования, Н. М. Коркунов разграничивает четыре формы: верховное управление, подчиненное управление, самоуправление и обеспечение законности управления. Вопросы административного права в данном труде не обособлены, а растворены в общей теории права.