Анна Соловьева - Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции

Попытка разграничить рассматриваемые понятия сделана в Федеральном конституционном законе «О военных судах Российской Федерации» (ст. 7) [206] Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ от 23 июня 1999 г. // РГ. 1999. 29 июня. , где впервые на уровне конституционного законодательства выделены: дела об административных правонарушениях , совершенных военнослужащими, и административные дела о защите нарушенных прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений. Аналогичный подход нашел свое отражение и в проекте Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации».

Между тем, следует отметить условность понятия «административное дело», так как оно не отражает всего многообразия спорных публично-правовых отношений. При конструировании законодательной базы административного судопроизводства было бы целесообразно ввести более точный термин «публично-правовой спор», в связи с чем потребуется внести соответствующие изменения и в Конституцию Российской Федерации.

Термин «административное судопроизводство» также является условным. Его использование в некоторой степени оправдывается тем, что данное понятие выработано и традиционно применяется зарубежным законодательством и правоприменительной практикой. Представляется возможным дальнейшее его использование и в России.

В точном теоретическом обосновании и конституционном урегулировании нуждается вопрос о том, кто уполномочен принимать законы об административном судопроизводстве. Контроль за соблюдением Конституции Российской Федерации; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; судоустройство, гражданско-, уголовно– и арбитражно-процессуальное законодательство находятся в исключительном ведении Российской Федерации (п. «а», «в», «о» ст. 71 Конституции РФ). Административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Однако административное судопроизводство не является частью административного процесса, в противном случае это привело бы к самостоятельному регулированию в каждом субъекте Федерации судебного порядка рассмотрения публично-правовых споров. По своему смыслу и значению административное судопроизводство должно быть единым для всей Российской Федерации и должно являться предметом ее исключительного ведения.

Развитие теоретических основ административного судопроизводства поможет преодолеть еще одну проблему современного российского законодательства – двойственность административной юстиции [207] О «дуализме административной юстиции в Российской Федерации» см.: Студеникина М. С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании. С. 19. . Рассматривать публично-правовые споры в России уполномочены суды общей юрисдикции и арбитражные суды (ст. 29 АПК РФ).

Столь же важным и неразработанным в законодательстве является вопрос о подведомственности споров публично-правового характера . Декларация прав и свобод человека и гражданина (ст. 32) и Конституция Российской Федерации (ст. 46) закрепляют гарантию судебной защиты прав и свобод человека и гражданина и общий принцип судебного обжалования решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Однако предпосылкой реализации права на судебное разрешение и рассмотрение публично-правового спора является соблюдение общих правил о подведомственности (предметной компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов) [208] Комментарий к ГПК РСФСР. М., 1996. С. 41. , которые закреплены в ст. 22, 245 ГПК РФ и ст. 27, 29 АПК РФ. При этом из данных законодательных актов невозможно установить, какой критерий является основополагающим при отнесении того или иного публично-правового спора к подведомственности суда общей юрисдикции или арбитражного суда. Компетенция указанных судов определяется по перечневому принципу, путем указания отдельных категорий дел.

Суды общей юрисдикции обладают широкой компетенцией по разрешению публично-правовых споров. Они рассматривают все споры, связанные с защитой избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (гл. 26 ГПК РФ). В данном случае действует общий принцип судебного обжалования любых решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, избирательных комиссий, комиссий референдума и их должностных лиц, нарушающих избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме.

В соответствии с ГПК РФ в круг субъектов, чьи действия (бездействия) и решения могут быть обжалованы, включены: государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие [209] С 1 февраля 2003 г. норма Закона «Об обжаловании в суд…» о праве граждан обжаловать в суд действия (бездействие) и решения предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений в порядке рассмотрения публично-правовых споров утратила свою юридическую силу. Действия (бездействие) и решения указанных организаций могут быть оспорены в порядке искового производства. См. подробно: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ» // РГ. 2003. 25 янв. . Некоторые из данных понятий требуют конкретизации.

Под государственными органами понимаются органы законодательной и исполнительной власти. Изъяты из сферы действия ГПК РФ (ч. 3 ст. 251) и Закона «Об обжаловании в суд…» те решения государственных органов, проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации (ст. 125 Конституции Российской Федерации) [210].

Однако в административно-правовой литературе неоднократно отмечалось, что ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» [211]не упоминают об исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, и данная норма должна быть приведена в соответствие с конституционным законодательством [212].

Конституционный Суд Российской Федерации исключительно по запросам перечисленных в ст.125 Конституции РФ субъектов разрешает в порядке конституционного судопроизводства дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ [213]; конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ.