Виктор Рохлин - Прокурорский надзор и государственный контроль

Государственный контроль ежегодно к 15 мая представлял императору отчет о своей деятельности с указанием важнейших ревизионных замечаний и начетов, а также Государственному совету – отчет об исполнении государственной росписи и финансовых смет за истекший сметный период (не позднее 1 октября), а к 1 ноября объяснительную записку и приложения к отчету.

Анализируя законодательную регламентацию деятельности государственного контроля, очень важно отметить, что закон четко предусмотрел и определил независимость контрольных органов. Контрольные учреждения не были в подчинении у администрации губернии и других местных властей, которые не имели права давать никаких указаний и распоряжений контрольным органам. При несогласии с ними или выявлении каких-либо злоупотреблений со стороны работников государственного контроля, они могли и должны были сообщать об этом руководителю соответствующего контрольного учреждения и уведомлять государственного контролера [43] Свод законов Российской империи. Т. I. Ч. 2. Ст. 945, 951. , которые и принимали соответствующие меры.

Таким образом, была создана четкая, законодательно определенная система с ясными обязанностями, задачами и полномочиями, с хорошо организованной структурой.

Интересны данные о количестве работников, обеспечивавших работоспособность государственного контроля. Всего в ведомстве государственного контроля состояло:

– 9 центральных учреждений численностью 817 чел.;

– 59 губернских контрольных палат численностью 4476 чел.;

– 21 контроль на железных дорогах численностью 2694 чел.;

– 16 контролей на постройке железных дорог численностью 175 чел.;

– 5 контролей на постройке оборонительных сооружений численностью 12 чел.;

– 1 временная ревизионная палата по проверке военных расходов на войну с Японией численностью 190 чел.

Всего в государственном контроле было занято 8398 человек, из их числа состояло на государственной службе 6252 человека, на службе по найму – 2146 человек.

На содержание государственного контроля в 1880 г. было израсходовано 2 316 971 руб., в 1885 г. – 3 093 040 руб. В связи с ростом и усложнением ревизионной работы, ростом бюджета, развитием железнодорожной сети и строительства росли и расходы на содержание контрольного аппарата: в 1890 г. – 3 872 687 руб., в 1900 г. – 7 729 923 руб., в 1913 г. – 13 005 336 руб. [44] Селезнев Г. Н. История парламентаризма в России и современность // Вестник межпарламентской ассамблеи. 1996. № 2. С. 9. К концу XIX в. обстановка в России изменилась, начавшиеся в середине в. реформы и сам реформистский дух стали затихать и, соответственно, менялось отношение к контрольной деятельности. Практически провозглашенная независимость государственного контроля, его реформирование не сопровождались какими-либо реальными действиями. Это особенно было заметно в финансовой сфере, тем более что развитие других видов контроля еще по настоящему и не осуществлялось. По существу распределители средств не несли никакой ответственности, не было действенного контроля за нарушениями, которые допускали исполнители.

В это время наметилось два направления развития контроля в целом и главным образом финансового контроля, который имел решающее значение.

Сторонники развития и укрепления контроля ратовали за его полную независимость, как и судебной власти, включая принцип несменяемости контроля. В пример приводилась система, которая возникла и развивалась в Европе и США. Представители этих взглядов по существу стремились к развитию в стране органов представительной власти. Однако правящим кругам Российской империи представительная власть была не нужна, они отстаивали принципы самодержавной императорской власти, иные взгляды были опасны для самодержавия и отвергались ими. Императору была не нужна и представлялась опасной любая форма контроля, в частности, даже в виде Кабинета министров. Не случайно в Законе о Совете министров, который был принят при Александре II, сказано, что Совет мог собираться только по предложению императора. Александр III его просто не собирал, и более 10 лет своего царствования, до событий 1905 г., не собирал Совет и Николай II.

Дальнейшее развитие общества, события 1905 г. повлекли за собой и определенные сдвиги в развитии взглядов на организацию, формы и полномочия контроля, хотя коренных изменений до октября 1917 г. так и не произошло.

Революция 1905 г., известный Манифест 17 октября 1905 г., изданный Николаем II, предоставивший гражданам России права на неприкосновенность личности, свободу совести, собраний, союзов и слова, возродил надежды на то, что контроль приобретет независимость, беспристрастность и гласность, как и в странах с парламентским режимом. Однако провозглашение, затем созыв и функционирование как первой (впрочем, не созванной), так и последующих созывов Государственной думы не привело к реализации намечавшихся перемен.

В разработанном документе, которым было провозглашено «Учреждение Государственной Думы» (20 февраля 1906 г.), в числе полномочий этого органа были указаны разработка и обсуждение законодательных предложений, обсуждение вопросов о строительстве железных дорог, об образовании акционерных обществ, а также утверждение государственного бюджета. Это вроде бы давало возможность контроля Государственной думы над бюджетом. Однако одновременно с названным документом было принято новое положение о преобразовании Государственного совета в верхнюю палату, обладающую теми же правами, что и Государственная дума. Рассмотренные Думой законопроекты поступали в Государственный совет и только после одобрения им передавались на рассмотрение императору. Из сферы полномочий Думы было изъято право изменять основные законы и не предоставлялось права контроля за органами государственного управления. Был отвергнут проект государственного контролера о преобразовании контрольных органов по европейскому образцу в независимые счетные палаты. Государственный контролер был включен в состав Совета министров, что по существу выводило его из контроля Думы. Оговорка о том, что «ревизионная деятельность Государственного контроля ни в каком отношении не подлежит компетенции Совета Министров», практически ничего не решала, поскольку он по существу был приравнен к министрам – членам Совета. Несмотря на то, что законом рассмотрение бюджета было отнесено к компетенции Государственной думы, она не могла вносить в него какие-либо изменения, а могла лишь отклонить его. При этом бюджетные права Думы были ограничены. Из ее ведения были изъяты расходы Министерства Императорского Двора, Государственного совета, а также «предельные бюджеты» отдельных ведомств, которые утверждались на несколько лет (например, Военного министерства, кредиты на расходы Собственной Его Императорского Величества канцелярии и др.).