Виктор Рохлин - Прокурорский надзор и государственный контроль

Проводя дальнейшую реорганизацию государственного управления и контрольной деятельности в том числе, Петр I в 1711 г. передал обязанность контроля Сенату. На него была возложена как обязанность сбора денег, так и контроль за их расходованием в государстве. Сенату был передан финансовый и налоговый контроль.

Однако в силу весьма важных и требующих большого внимания задач Сенат не мог выполнять в должной мере контрольные функции. Централизация государственного аппарата и управления в целом при развивающемся абсолютизме требовала создания специального контрольного органа, особенно по финансовым и налоговым вопросам.

Поэтому, при оставлении за Сенатом руководящей роли по отношению ко всем учреждениям в стране и соответственно высших контрольных функций, в стране были созданы две контролирующие системы: Прокуратура во главе с генерал-прокурором Сената и система фискалитета во главе с обер-фискалом Сената и фискалов центральных учреждений и его представителей на местах (губернские и городовые фискалы). На фискалов было возложено осуществление контроля за деятельностью администрации в целом, выявление фактов казнокрадства, несоблюдения и нарушения указов государя, фактов взяточничества и т. п. Обо всех выявленных фактах нарушения они обязаны были докладывать Сенату и царю. Петр I поощрял деятельность фискалов, освободил их от податей, вывел из местной подсудности и даже освободил от ответственности за ложные доносы.

В 1715 г. Петр I ввел в Сенате должность генерал-ревизора для контроля за прохождением дел в Сенате, а в январе 1722 г. назначил генерал-прокурора и обер-прокурора для контроля за Сенатом [34] Подробнее о возникновении, положении и развитии органов прокуратуры России см. гл. IV настоящей работы. .

Уделяя внимание формированию и развитию контроля, Петр I считал необходимым использовать с учетом российских условий опыт европейских стран. В связи с этим он дал поручение российским представителям в разных странах изучить зарубежный опыт управления и контроля. В 1720 г., вместо имевшихся приказов для управления делами были образованы 11 коллегий со строгим разделением функций и полномочий, в том числе и контрольных. В частности, были образованы Иностранная коллегия, Военная, Адмиралтейская, Юстиц-коллегия, Ревизион-коллегия, Коммерц-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Берг-мануфактур-коллегия. Руководителями коллегий были назначены наиболее авторитетные и приближенные к царю лицам. Главой коллегии являлся президент, при котором состоял вице-президент, несколько советников и асессоров. В штат коллегии также входили секретари, нотариус, актуариус, копиисты, регистраторы, канцеляристы. При коллегии находился фискал, а позже прокурор. Коллегии подчинялись местные учреждения, а сама коллегия подчинялась Сенату. Впоследствии была учреждена Вотчинная коллегия.

Дела в коллегии обсуждались и решались коллегиально, решения принимались большинством голосов [35] Буганков В. И . Петр Великий и его времена. М., 1989. С. 142. .

Обращая внимание на развитие органов управления и контроля, их совершенствование, Петр I в первую очередь стремился к укреплению самодержавной, абсолютной власти, и это приводило к тому, что наряду с развитием Сената, заменившего Боярскую думу, которому была вручена высшая управленческая власть, создавались и иные органы для более быстрой реализации предначертаний по реформам. В самом начале XVIII в. при царе был организован и проводил его линию специальный кабинет – как самый близкий и доверенный контролирующий орган. О многих делах, которые осуществлял кабинет не знали и Сенат, и коллегии. В начале 1720 г. был образован Тайный совет, который состоял из канцелярии, вицеканцелярии действительных тайных советников.

Реорганизация управления, реформы в финансовой сфере, развитие промышленности, сельскохозяйственного производства позволили Петру I достичь положительных результатов в развитии страны. Сформировалась система управления страной, введено губернское деление и управление, создана система провинциального управления. Была реорганизована и армия, введены рекрутские наборы, что позволило создать регулярную армию, церковь перешла в ведение государства, создан Синод. Вводятся земельные пожалования, способствующие привлечению на государственную службу. Пожизненное владение землей дворянством заменено на наследственное, что объединило дворянство и боярство и консолидировало верхние слои. Полное искоренение местничества было достигнуто с введением Табели о рангах, которое подняло значение индивидуальных способностей, тем более что лица, достигшие восьмого ранга по Табели, получали права наследуемого дворянства. В области налогообложения вводится подушная подать. Развивается внедрение в сельское хозяйство технических культур. Проведенная в начале XVIII в. денежная реформа и чеканка новой монеты позволили получить казне доход 2,8 млн руб.

Развитие России, превращение ее в централизованное государство, особенно после преобразования в империю, требовало наряду с развитием управления и усиления централизованного государственного контроля.

Следует отметить, что при преемниках Петра I, в связи с вновь обострившейся борьбой за власть разных групп правящего класса, практически не менялась система управления, которая по существу в период царствования Анны Иоановны была в руках Бирона, а после воцарения Елизаветы Петровны восстановилась в том виде, который придал ей Петр I, и не получила дальнейшего развития.

Екатерина II, придя к власти и укрепляя ее, обратила особое внимание на необходимость совершенствования, усиления государственного контроля и управления. Она практически продолжала линию, выработанную Петром I. С этой целью как в ее царствование, так и при правлении Павла I, создаются различные постоянные и временные учреждения контролирующего плана, особенно связанные с финансовым управлением и контролем [36] Андрухович А . Реформы Петра Великого // Президентский контроль. M., 1997. № 6. С. 61. .

Больше значение придается совершенствованию управления и контроля на местах, в губерниях. В 1775 г. Екатериной II утверждены «Учреждения для управления губерниями Российской Империи». Они четко определили обязанности, полномочия и структуру губернских органов, в том числе по осуществлению управления и контроля. В этот период временно расширяются и усиливаются полномочия прокурорского надзора, прокуратура практически становится одним из важнейших управленческих и контролирующих структур (подробнее об этом в последующих главах). В центре и на местах созданы экспедиции о государственных доходах, казенные палаты, доимочные комиссии для взыскания недоимок. Впервые введены кредитные установления.