Виктор Рохлин - Прокурорский надзор и государственный контроль

Постепенно вновь усиливалась власть великих князей, хотя они и продолжали зависеть от монгольского хана, его ярлыков. Тем не менее великие князья полностью распоряжались подданными и землей и на этой основе распределяли вотчины. После разгрома монгольских сил в Куликовской битве в связи с укреплением власти великих князей московских впервые великий князь Иван III смог назвать себя государем всея Руси и присвоить себе титул царя, чем добился признания некоторых европейских государств. [28] Правители России. М., 2002; Свердлов М. Б. Генезис и структура феодального общества в древней Руси. Л., 1983.

Расширение территории государства, укрепление власти великого князя, усложнение деятельности по управлению потребовали изменения как системы управления, так и контрольной деятельности государства.

Это повлекло за собой определенное усложнение всей системы.

Система управления подразделялась на две части: дворцовое управление и так называемые пу́ти.

Дворцовое управление возглавлял дворецкий, имевший в своем подчинении множество слуг. Он обеспечивал непосредственные нужды великого князя и ведал также пашенными великокняжескими крестьянами.

Вторая часть управления – пу́ти – ведала и обеспечивала специальные вопросы и нужды великого князя и его окружения. О задачах и предназначении пу́ти говорят и сами названия, например, конюшенный, сокольничный, ловчий, стольничный, чашечный и т. п. Пу́ти занимались не только сбором продуктов и товаров с учетом их предназначения, в их обязанности также входило ведение управленческих дел, они выступали как административные и судебные органы. То есть по-прежнему князь осуществлял законодательную, исполнительную и судебную власть, но уже не только единолично, но и через своих представителей. Возглавляли эти органы специальные княжеские бояре, которые именовались путными боярами [29] Бессарабов В. Г . Прокуратура и контрольные органы России. С. 120. .

С развитием и укреплением государства расширялись функции управления и сами управленческие органы, их полномочия и задачи.

Дворецкий стал ведать всеми вопросами, связанными с землевладением светских и церковных феодалов, получил полномочия по осуществлению контроля за деятельностью местной администрации. Усложнение функций потребовало создания специального аппарата. Появились дьяки, ведавшие специальными вопросами, специализировавшиеся в определенном круге дел. С учетом особой важности финансовых вопросов из состава дворцового управления выделилась специальная служба – казна великого князя, которая превратилась в особое отдельное ведомство.

Дворцово-вотчинная система управления и контроля стала себя изживать и подготовила почву для создания так называемой системы приказного управления и контроля. Первые ее ростки появились в конце XV в., но особое и полное развитие она получила во второй половине XVI в.

Появление этой системы свидетельствовало о все большей централизации российского государства, его укреплении. Дворцовые управления, ведавшие по существу княжеским домом, становились органами управления громадным российским государством.

Таким образом, формирование централизованного государства, его развитие и укрепление проявляется в поиске эффективного механизма контроля для борьбы с феодальным иммунитетом, чтобы ликвидировать противостояние феодалов власти государя.

Механизм контроля развивается в двух направлениях: предоставление контрольных функций выборным от населения лицам и контроль со стороны специальных органов и лиц, назначавшихся князем. О том, что великий государь всея Руси осуществлял контроль в этих двух формах, говорится в законодательном акте того времени (1497 г.) – первом кодифицированном законодательном акте Московского государства, которое сформировалось в результате объединения русских земель вокруг Московского великого княжества.

Следует подчеркнуть, что в это время происходит укрепление великокняжеской власти в судебной сфере управления и контроля. Сосредоточив судебную власть в своих руках, великий князь добился того, что «государево дело» становилось делом «земским», позволив сосредоточить весь аппарат судебной власти в своих руках, превратить судебную власть, как правильно отмечает профессор В. Г. Бессарабов, в суд «палатный», «приказной», т. е. государственный. Этими изменениями было завершено дело централизации управления, контроля и, что весьма важно для развития государства и контроля, ликвидировалась система феодального суда и управления, которая господствовала на Руси в удельных княжествах в виде натурально-хозяйственной системы «кормлений» и вотчинного иммунитета [30] Бессарабов В. Г . Прокуратура и контрольные органы России. С. 120; Юткин В . Судебник Ивана III – первый кодифицированный правовой акт на Руси // Российская юстиция. 1997. № 10. С. 7. .

Главным в новом государственном управлении России было то, что вместо контроля, проводившегося лицами, случайно назначавшимися для различных дел, устанавливается управление и контроль со стороны специальных присутственных мест – органов, которые имели специальное устройство, определенный круг обязанностей и образ действий. Этими присутственными местами стали так называемые приказы и именно в системе приказного управления находятся истоки системы контроля в России.

Растет количество управлений, которые ведают различными вопросами и присоединенными территориями, возникают новые вопросы, направления деятельности, создаются новые приказы, количество которых к концу XVI в. дошло до 50 [31] Антонов А . Московская администрация: возвращение на круги своя // Президентский контроль. 1996. № 2. С. 63. .

Развитие российского государства, объединявшегося под верховенством государя всея Руси, привело к созданию сословнопредставительной монархии. Изменилось и местное управление, что повлекло за собой изменения и в осуществлении контрольных функций, способствовало появлению новых контрольных органов.

Вместо системы наместников-кормленщиков, которая существовала достаточно длительное время, были созданы губные органы, члены которых выбирались из определенных слоев населения. Дворяне и боярские дети выбирали главу губного органа – губного старосту, который утверждался Разбойным приказом. Этот приказ разрабатывал для местных органов наставления (наказы) по вопросам борьбы с общеуголовными преступлениями.

Вместе с тем создавались местные органы самоуправления, на которые также возлагались контрольные функции.

По предложению царя на стоглавом соборе в 1551 г. было одобрено положение о повсеместном назначении выборных старост, целовальников, сотских и десятских, которые наделялись определенными контрольными функциями, а также управленческими полномочиями. В то время в Московском царстве земская самодеятельность и самоуправление имели большой простор, приобрели широкий размах и не отграничивали свою деятельность от дел правительственных.